I OZ 534/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2013r., sygn. akt II SO/Ke 3/13 w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi K. grzywny w sprawie z wniosku L. Ł. o wymierzenie Burmistrzowi K. grzywny - w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. L. Ł. zwrócił się - na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - o wymierzenie Burmistrzowi K. grzywny za nieprzekazanie w terminie jego skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazywano, że w dniu 19 lutego 2013 r. do Urzędu Miasta i Gminy w K. wpłynęła skarga L. Ł. na bezczynność Burmistrza K., która została przesłana do sądu administracyjnego w dniu 18 marca 2013 r., pomimo, że termin do jej przekazania upłynął w dniu [...] marca 2013 r. Skarżący dodał, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zmianami) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dnia od dnia jej otrzymania. W odpowiedzi na ww. wniosek B. K. - wnosząc o jego oddalenie podnosił, że przedmiotowa skarga została przekazana zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie 30 dni. Zdaniem organu, art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. W niniejszym zaś przypadku informacje, których żądał skarżący, nie są informacjami publicznymi. W takich zaś przypadkach organ nie wydaje decyzji lecz zawiadamia zainteresowanego pismem, który ma charakter czynności materialno-technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. oddalił ww. wniosek wskazując, że w niniejszym przypadku miał zastosowanie termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniesiona przez wnioskodawcę skarga dotyczyła bowiem bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uchybienie przez organ ww. terminowi, nie uzasadniało jednak wymierzenia grzywny. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje bowiem Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wydając orzeczenie w tym przedmiocie miał obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 21 pkt 1 ustawy dostępie do informacji publicznej, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W niniejszym przypadku, okoliczność dwunastodniowego uchybienia terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, który upłynął w dniu [...] marca 2013 r. nie stanowiła – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – wystarczającej przesłanki, do wymierzenia ww. organowi grzywny. Opóźnienie w przekazaniu skargi na bezczynność nie było znaczne, a impulsem do jej przesłania przez organ nie był wniosek skarżącego o ukaranie grzywną, skoro nastąpiło to przed datą jego złożenia. Opóźnienie to nie było również efektem złej woli i chęci uchylenia się Wójta K. od kontroli sądu administracyjnego, lecz zostało spowodowane błędnym zinterpretowaniem przepisów i w konsekwencji zastosowaniem terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a., zamiast z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. L. Ł. w złożonym zażaleniu, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i wnosząc o jego zmianę lub uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, podnosił, że okoliczność nieterminowego przekazania przez organ skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nie budzi w niniejszym przypadku wątpliwości. Sąd Wojewódzki – zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. – miał zatem obowiązek wymierzenia organowi grzywny. Okoliczności sprawy stanowią zaś wyłącznie przesłankę do określenia jej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Marginalnie należy wskazać, że ustawodawca w cytowanym art. 55 § 1 P.p.s.a. wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże - biorąc pod uwagę - że zgodnie z art. 21 o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie różnic, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej – a tym samym dotyczącej także jego bezczynności w tym zakresie – w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odnosząc się do kwestii oddalenia przez Sąd I instancji wniosku skarżącego należy uznać, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, czy Sąd Wojewódzki – wobec niepodważalnego uchybienia przez organ terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy – rozważył, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zrealizuje swoje funkcje (represyjną i prewencyjną bowiem organ przekazał skargę na bezczynność, co wyłącza realizacje celu dyscyplinującego) pomimo niewymierzenia Burmistrzowi K. grzywny – w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Wprawdzie należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że użycie w powołanym przepisie wyrazu "może" nakazuje przyjąć, iż sąd, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynność określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a. lub innych przepisach szczególnych, nie może kierować się swoistym automatyzmem w wymierzeniu – na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. – grzywny. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności. Nie oznacza to jednak, że sąd może tę instytucję traktować w sposób całkowicie dowolny. Oddalenie wniosku, pomimo oczywistego stwierdzenia uchybienie terminu do dokonania ww. czynności musi zatem zostać w sposób odpowiedni uzasadnione istnieniem okoliczność szczególnych, których Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia nie zawarł. Za takie, nie można bowiem uznać okoliczności nieznacznego przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy będącego wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa oraz faktu przekazania jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jeszcze przed złożeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ administracji zobligowany jest znać przepisy stanowiące podstawę dokonywanych przez siebie czynności, zwłaszcza tych, które wiążą się z poddawaniem kontroli jego działalności i się do nich stosować. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji ponownie rozpoznając wniosek L. Ł. o wymierzenie Burmistrzowi K. grzywny zbada, czy w niniejszym przypadku zaistniały inne, niż dotąd wskazane, szczególne okoliczności uzasadniające oddalenie przedmiotowego wniosku. Dotychczas podniesione, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mogą bowiem co najwyżej wpływać na wysokość wymierzenia grzywny. Podkreślenia przy tym wymaga, że konstrukcja przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. umożliwia Sądowi Wojewódzkiemu odpowiednie miarkowanie grzywny. W niektórych zatem przypadkach orzeczenie grzywny w symbolicznym wymiarze może zrealizować cele tej instytucji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy wskazać, że w świetle przepisów działu V rozdziału I P.p.s.a. brak jest podstaw prawnych do ich zwrotu w orzeczeniu wydanym na skutek rozpoznania zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.