II GSK 1552/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesław Socha Sędziowie NSA Cezary Pryca Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 459/13 w sprawie ze skargi J. P. na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 459/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę J. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]), o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał ustalenia faktyczne i stanowisko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR). Organ ten stwierdził, że J. P. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Pismem z dnia [...] września 2011 r. poinformowano ją o konieczności uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów i wyjaśnień, przy czym podstawę prawną tego wezwania stanowił § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.; zw. dalej: "rozporządzenie MRiRW z 17 października 2007 r."). W odpowiedzi strona z zachowaniem terminu złożyła część brakujących dokumentów i wyjaśnień. Z uwagi na to, że wniosek nadal był niekompletny, ARiMR - działając na podstawie § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. - pismem z dnia [...] maja 2012 r. po raz drugi wezwała stronę do uzupełnienia tegoż wniosku. W piśmie tym poproszono o uzupełnienie i poprawienie m.in. kosztorysu inwestycyjnego dotyczącego zbiornika wodnego oraz budowy drogi utwardzonej, wskazując na: 1) brak lokalizacji ze wskazaniem numeru działki, 2) brak adresu podmiotu opracowującego kosztorys, 3) brak ogólnej charakterystyki obiektu lub robót budowlanych, zawierającej krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu lub robót budowlanych, 4) na rysunkach brak wymiarów zgodnych z przedmiarem robót. Ponadto organ administracji wskazał elementy, które powinien zawierać kosztorys załączony do wniosku o przyznanie pomocy. Wskazano również, że niektóre pola wniosku (pole 24.1 i 24.2, pole 26.5, 26.7, pole 26.11) nie zostały wypełnione zgodnie z Instrukcją, a nazwa zadania A nie odzwierciedla zakresu rzeczowego wskazanego w zadaniu A1 i A2, oraz że liczba załączników nie jest zgodna z liczbą załączników faktycznie złożonych do wniosku dot. poz. 27, 30, 31. Co do pola 19 należało podać lokalizację inwestycji trwale związanej z gruntem oraz uzupełnić o numer obrębu. W tabeli III A poproszono o zaznaczenie na jakiej działce planowane jest utwardzenie drogi, na jakiej znajdują się plantacje wieloletnie, oraz o zweryfikowanie wartości brutto inwestycji w polach 24, 26. Ponownie poproszono o wyjaśnienie w jaki sposób realizacja zadania "budowa drogi utwardzonej" ma wpłynąć na polepszenie warunków prowadzenia produkcji rolnej, a także o dostarczenie dokumentów potwierdzających, że droga istnieje i o szczegółowe rysunki techniczne do planowanych robót budowlanych. W zakreślonym terminie (wydłużonym uprzednio na prośbę strony) wnioskodawca w dniu 12 lipca 2012 r. złożył uzupełnienia. Natomiast w dniu 10 września 2012 r. wpłynął kosztorys inwestorski dotyczący budowy drogi utwardzonej, jednakże dokument ten nie został wzięty pod uwagę przy ocenie wniosku, bowiem został złożony po upływie ostatecznego terminu na uzupełnienie braków. Po analizie dokonanych uzupełnień ARiMR stwierdziła, że kosztorysy inwestorskie dotyczące budowy zbiornika wodnego oraz budowy drogi utwardzonej nadal nie zawierają szczegółowych rysunków charakterystycznych z wymaganymi wymiarami, które powinny pozwolić na identyfikację zakresu planowanych do wykonania prac, określić miejsca realizacji operacji i planowanych robót oraz umożliwić sprawdzenie przedmiaru robót, a ponadto nie wskazują adresu osoby sporządzającej. Poza tym zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na przebudowę - modernizację drogi wewnętrznej oraz kosztorys inwestorski nie są w swojej treści i zakresie zgodne z inwestycją zgłoszoną we wniosku (bowiem zgłoszenie dotyczy prowadzenia robót budowlanych w zakresie przebudowy - modernizacji drogi wewnętrznej, natomiast kosztorys inwestorski dotyczy budowy drogi utwardzonej.) Nie dostarczono również dokumentów potwierdzających, że droga istnieje. Oprócz tego uznano, że: 1) występuje niezgodność pomiędzy przebiegiem planowanej do utwardzenia drogi według projektu a przedłożonym przez wnioskodawcę planem sytuacyjnym, 2) występuje niezgodność pomiędzy szerokością drogi wynikającą z kosztorysu inwestorskiego a zgłoszeniem robót budowlanych, 3) w treści złożonych dokumentów występują istotne rozbieżności co do charakteru i sposobu wykorzystania przedmiotu inwestycji zgłoszonej we wniosku jako "budowa zbiornika na wodę" (zgodnie z dokumentacją przedmiotem inwestycji jest zbiornik wodny-staw rybny, którego zadaniem będzie retencjonowanie wód gruntowych, ekstensywny chów ryb karpiowych, optymalizacja mikroklimatu, potrzeby przeciwpożarowe oraz element bioróżnorodności w środowisku upraw rolnych, natomiast z dokumentacji oprócz w/w przeznaczenia wynika również, że inwestycja ma służyć dla celów wędkowania i rekreacji oraz do nawadniania upraw ogrodniczych - funkcja pomocnicza produkcji rolnej). W konsekwencji ARiMR - powołując się na treść § 14 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. - poinformowała J. P. pismem z dnia [...] października 2012 r., że odmawia przyznania pomocy. Na zmianę tego rozstrzygnięcia nie wpłynęło wystosowane przez J. P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o czym ARiMR poinformowała stronę w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. nie narusza prawa. Przytaczając treść § 14 ust. 1 - 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r., Sąd przypomniał procedurę uzupełniania braków wniosku o przyznanie pomocy. Stwierdził w szczególności, że z § 14 ust. 5 wspomnianego aktu prawnego wynika, iż jeśli wnioskodawca mimo dwukrotnego wezwania do usunięcia braków nie usunął tychże braków w terminie, to ARiMR nie przyznaje pomocy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca pomimo dwukrotnego wzywania do uzupełnia braków jej wniosku o przyznanie pomocy (pisma z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] maja 2012 r.) nie usunęła wszystkich braków w wymaganym terminie - i to mimo przedłużenia tego terminu o miesiąc, tj. do dnia [...] lipca 2012 r. Sąd wskazał, że jeden z brakujących dokumentów (kosztorys inwestorski dotyczący budowy drogi utwardzonej) został złożony dopiero w dniu 10 września 2012 r., a więc po upływie ostatecznego terminu na uzupełnienie braków, co skarżąca przemilcza. Za nietrafne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty strony, że wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione. Sąd wskazał, że organ w szczególności wzywał stronę dwukrotnie do dostarczenia prawidłowo sporządzonego kosztorysu (wskazując, że dotychczas przedłożony nie zawiera ogólnej charakterystyki obiektu oraz opisu technicznego wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu bądź robót budowlanych), zaś braków w tym zakresie nie usunęła dokumentacja złożona przez stronę w dniu 12 lipca 2012 r., bowiem jej częścią są mapy, które przedstawiają wymiary przedsięwzięcia odmiennie niż wynika to z kosztorysu, przy czym różnice dotyczą zarówno wymiarów zbiornika wodnego, jak i drogi gruntowej. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia zarówno § 14 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r., jak i art. 22 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"). Skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła J. P., zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zw. dalej: "p.u.s.a.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny niepełnej i dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, b) art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie są spełnione warunki przyznania wnioskowanej pomocy, c) § 14 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunęła wszystkich braków w terminie, co w rezultacie doprowadziło do uznania przez Sąd, że nie było podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia ARiMR zawartego w piśmie z dnia 12 października 2012 r., mimo że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonano dowolnej jego oceny, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, a także poprzez brak całościowej oceny zebranego materiału dowodowego, W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżąca nie usunęła wszystkich braków w wymaganym terminie. Kosztorysy inwestorskie wysłane do organu w dniu 12 lipca 2012 r. zawierały wszystkie wymagania, które są niezbędne, w tym adres osoby sporządzającej. Skarżąca nie złożyła kosztorysów zawierających szczegółowe rysunki, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określania metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz. 1389 ze zm.) kosztorys takiego elementu nie zawiera. Natomiast wezwaniu organu w przedmiocie złożenia szczegółowych rysunków skarżąca uczyniła zadość składając w dniu 12 lipca 2012 r. kopię pozwolenia wodnoprawnego wraz z operatem wodnoprawnym dotyczącym budowy zbiornika wodnego, kopię pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym zbiornika wodnego, a także kopię zgłoszenia robót budowlanych wraz z załącznikami dotyczącymi drogi. Złożony operat wodnoprawny, a także projekt budowlany zawierał bowiem m.in. kopię mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów, mapę poglądową, mapę projektową, przekrój przez staw. Także do zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (dotyczącego przebudowy - modernizacji drogi wewnętrznej) załączone zostały: wypis z rejestru gruntów, kopia mapy ewidencyjnej, mapa do celów projektowych, a także cała dokumentacja geodezyjna. Kasator stwierdził również, że kosztorys złożony w dniu 10 września 2012 r. nie stanowił uzupełnienia braków (gdyż kosztorysy znajdowały się już w aktach sprawy), lecz korygował oczywistą omyłkę w zakresie wymiarów, wskazując prawidłowe wymiary drogi (długość 480 m, szerokość 3,5 m). Autor skargi kasacyjnej dodał, że trudno przyjąć, iż brak było dokumentów potwierdzających istnienie drogi. Intencją skarżącej było bowiem utwardzenie i doprowadzenie do używalności drogi wewnętrznej już istniejącej. Z tych przyczyn skarżąca wskazała, że chodzi jej o budowę drogi utwardzonej, gdyż droga nieutwardzona już istnieje, jednakże w obecnym stanie nie nadaje się do wykorzystywania w planowanej działalności. Organ powinien ustalić, czy zakres robót objętych zgłoszeniem (a nazwanych przebudową - modernizacją) odpowiada zakresowi robót nazwanych budową drogi utwardzonej (w ocenie skarżącej, zakres tych robót jest tożsamy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna w zakresie ostatniego z postawionych w jej petitum zarzutów, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych dość konsekwentnie wskazuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo tylko wtedy może być samodzielną podstawą zarzutu kasacyjnego, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę. Tak m.in. uznał Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt I GSK 166/13 wskazując, że: "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09)" (LEX nr 1484775). Z kolei z wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie I FSK 1270/13 zasadnie została wyprowadzona teza, że "Ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii zasadnie dowodzą, że legalna kontrola działań organów podatkowych - dokonana przez sąd pierwszej instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i naruszała wskazane w osnowie skargi kasacyjnej przepisy art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Bez wyczerpującego odniesienia się do sygnalizowanych przez stronę nieprawidłowości nie jest możliwe dokonanie kompleksowej oceny stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie ustaleń poczynionych w zakresie transakcji. Wyjaśnienie kwestii dotyczących zeznań świadków, w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów, stanowi istotny element mający wpływ na ocenę okoliczności dotyczących działań podatnika" (LEX nr 1569180). Tego rodzaju sytuacja zachodzi też w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w tej sprawie, bezkrytycznie przyjął bowiem niejako co do zasady, w ślad za organem, że skarżąca nie usunęła braków formalnych i nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął stanowisko strony skarżącej, która podnosiła, że część braków w ogóle nie zachodziła – czy to z powodu braku danego wymogu formalnego, czy to z powodu uprzedniego wypełnienia danego wymogu – lub też, że wezwanie do ich usunięcia zostało wykonane. W tym stanie rzeczy Sąd winien odnieść się do szczegółowo podnoszonych przez stronę zarzutów oraz rozważyć, czy posiadana przez organ dokumentacja i dane uniemożliwiały organowi pozytywne rozpoznanie wniosku. Poza tymi kwestiami stricte formalnymi szerszego wyjaśnienia wymaga też kwestia wynikającego– zdaniem Sądu pierwszej instancji oraz organu – z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zakazu przyznania pomocy, jeżeli budowa (rozbudowa) stawu mającego zaopatrywać w wodę gospodarstwo rolne nie wyklucza możliwości równoczesnego wykorzystywania go na cele rekreacyjne lub wędkarskie. W szczególności, że hodowla ryb stanowi część możliwej produkcji gospodarstwa rolnego i w związku z tym budowa lub rozbudowa hodowlanych stawów rybnych może być przedmiotem pomocy, jako budowla (Obiekt budowlany kategorii XXIV – załącznik do Prawa budowlanego) związana z produkcją rolną. I nie ma przy tym znaczenia czy ryby z takiego stawu wybiera się siecią, wędką czy też poprzez spuszczenie wody oraz czy na jego brzegu można prowadzić rekreację, np. opalać się. Powyższe w żadnym razie nie przesądza o "kierunku" przyszłego rozstrzygnięcia; oznacza jedynie, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien szczegółowo przeanalizować i ocenić wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności oraz przedłożone przez nią dokumenty w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów, w tym również powinien wziąć pod uwagę treść § 14 ust. 1a rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r., w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, w myśl którego "przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli dane, które należy podać w wymaganych pozycjach wniosku o przyznanie pomocy, wynikają bezpośrednio z innych pozycji wniosku, z dokumentów dołączonych do wniosku lub zawarte są w ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności". W tej sytuacji, z uwagi na wskazane braki (niejasności) w zakresie przyjętych (zaaprobowanych) przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, wypowiadanie się co do zarzutów merytorycznych byłoby przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego też, stosownie do przepisów art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.