VI SA/Wa 3667/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej także: "organ odwoławczy") Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa na postanowienie Nr [...] Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej także: "organ I instancji", "Okręgowy Sąd Dyscyplinarny") z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania po rozpatrzeniu wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. o ukaranie w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej A. G. (dalej także: "skarżąca"), członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewid. [...], posiadającej uprawnienia budowlane nr [...] wydane przez Urząd Wojewódzki w [...] członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł o ukaranie A. G. z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku z niedbałym pełnieniem przez skarżącą funkcji kierownika budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. We wniosku o ukaranie Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wskazał, iż skarżąca w złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oświadczeniu o zakończeniu budowy poświadczyła nieprawdę, czym naruszyła art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 i art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "Prawo budowlane"). Organ I instancji podniósł, iż Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające nie dokonał prawidłowej oceny czynu skarżącej i nie dokonał kwalifikacji jej przewinienia. Organ I instancji wskazał, iż z dokumentów przedłożonych przez Rzecznika wynika, że skarżąca nie posiada uprawnień upoważniających ją do kierowania budową, nie może zatem odpowiadać za czyny popełnione w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji kierownika budowy, wypełniające przesłanki z art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego. Z tych względów w ocenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej skarżącej. Z tych względów organ I instancji na podstawie art. 61 a w zw. z art. 123 K.p.a., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania o ukaranie. Zażalenie na to postanowienie złożył Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż w dniu [...] maja 2013 r. do [...] Izby Inżynierów Budownictwa w [...] wpłynęło zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o naruszeniu przepisów art. 91 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na poświadczeniu nieprawdy w złożonym do PINB oświadczeniu o zakończeniu budowy przez skarżącą – członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewid. [...]. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Oświadczenie to zostało przyjęte przez PINB bez zastrzeżeń i nie kwestionowano uprawnień budowlanych nr ewid. [...], stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydanych na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46). W dniu [...] lutego 2013 r. skarżąca złożyła oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu budowy, będące załącznikiem do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. W oświadczeniu tym nierzetelnie opisała stan wykonanych robót oraz zakres robót pozostających do wykonania. Wskazano także, iż skarżąca posiada uprawnienia budowlane nr [...] do wykonywania funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wydane w dniu [...] listopada 1988 r. przez Urząd Wojewódzki w [...] i jest członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewid. [...], co sprawia, że jest uprawniona do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie i podlega odpowiedzialności zawodowej na podstawie art. 95 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej o Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), w ocenie piszącego skarżąca była uprawniona do kierowania budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w związku z naruszeniem art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podlega odpowiedzialności zawodowej w budownictwie i ukaraniu na podstawie art. 96 tej ustawy. Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy po przypomnieniu poczynionych ustaleń, wskazał, iż skarżąca na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. posiada stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy przypominał treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), który stanowił, iż osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w budownictwie są uprawnione również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą pełnić funkcję projektanta. Wskazano także na nowelizację tego przepisu w 1991 r., wskazując jednocześnie, iż uprawnienie to nie zostało zapisane w treści decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. Wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) i wobec wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 8, poz. 38) przestały obowiązywać akty wykonawcze, na podstawie których skarżąca uzyskała stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zatem, jak wskazał organ odwoławczy o zakresie posiadanych uprawnień budowlanych rozstrzyga treść decyzji o ich nadaniu. Wobec braku zapisu w treści decyzji o posiadaniu uprawnienia do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, skarżąca w obecnym stanie prawnym nie jest uprawniona do kierowania robotami budowlanymi i nie może pełnić funkcji kierownika budowy. Organ odwoławczy wskazał także, iż obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i odpowiednich aktów wykonawczych nie przewidują możliwości ukarania w trybie odpowiedzialności zawodowej osoby, która posiadając uprawnienia budowlane do projektowania podejmuje się kierowania robotami budowlanymi. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. A. G. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 104 ustawy Prawo Budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wbrew stwierdzeniom zaskarżonego postanowienia zastosowanie w sprawie mają przepisy, na podstawie których wydano decyzję potwierdzającą nabycie uprawnień, a nie przepisy aktualnie obowiązujące. Powołała się na treść § 4 ust. 2 i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), wskazując, iż zgodnie z tymi przepisami jako osoba posiadająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej projektanta w budownictwie, jest uprawniona również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy w ograniczonym zakresie. W ocenie skarżącej organ winien poddać ocenie całość obowiązującego w tamtym okresie rozporządzenia. Dodała także, iż organ nadzoru budowlanego przyjął zgłoszenie rozpoczęcia budowy z oświadczeniem kierownika budowy w 2011 r. bez zastrzeżeń, co upewniło skarżącą o posiadaniu wymaganych uprawnień, a brak posiadania tych uprawnień stwierdził dopiero w 2013 r. W odpowiedzi na skargę Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należało uznać, że zaskarżone postanowienia naruszają prawo i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z art. 98 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają organy samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932 j.t.; dalej ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r.) sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej określonej w ustawie - Prawo budowlane oraz sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby wniesione przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej lub okręgową radę izby rozpatruje okręgowy sąd dyscyplinarny. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy K.p.a. Z powyższych przepisów wynika, iż zakres stosowania K.p.a. obejmuje postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w tym także postępowanie przed okręgowym rzecznikiem odpowiedzialności zawodowej, wszczynane - co do zasady - wnioskiem właściwego organu nadzoru budowlanego. Tym samym uznać należy, iż przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzeczników w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r. w spawie sygn. akt II GSK 807/08 - LEX nr 529872). Zauważyć jednocześnie należy, iż wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 K.p.a. powoduje konieczność jego zakończenia poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w art. 104 K.p.a. lub 105 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...] maja 2013 r. do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] wpłynęło zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o popełnieniu przez skarżącą czynu wypełniającego przesłanki z art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pismo to zostało skierowane do Prokuratury Rejonowej w [...], [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa w [...] przesłane do wiadomości. Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zostało wszczęte na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącej w związku z niedbałym pełnieniem obowiązków kierownika budowy. W toku tego postępowania przeprowadzono szereg czynności, udokumentowanych w aktach administracyjnych. Po ich przeprowadzeniu Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] wystąpił do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego tej Izby z wnioskiem o ukaranie skarżącej w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o ukaranie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącej, zaś organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, iż organ postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje wówczas, gdy dopatrzy się podczas wstępnego badania sprawy okoliczności uniemożliwiających jego wszczęcie. W sytuacji uprzedniego wszczęcia postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie organ jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym lub formalnym, przewidzianych w ww. przepisach K.p.a. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiła z naruszeniem art. 61 a § 1 K.p.a., które poprzez wadliwy sposób zakończenia postępowania miało istotny wpływ na jego wynik. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe wywody. Wobec powyższych naruszeń w ocenie Sądu przedwczesne jest dokonywanie oceny przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, jak również odnoszenie się do zarzutów skargi, która kwestionuje okoliczności merytoryczne, dotyczące tych przyczyn. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.