II SAB/Lu 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. F. i S. F. na bezczynność [...] SA Oddział z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji" pełnomocnik E. F. zwrócił się do P. D. S.A. O. R. m. in. o wskazanie "wszelkich decyzji administracyjnych, z których wynika prawo do umiejscowienia linii energetycznej na należących do wnioskodawczyni działkach nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości Kraczkowa" oraz o udostępnienie kserokopii tych decyzji w oparciu o treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. dyrektor oddziału spółki potwierdził, że na nieruchomości wnioskodawczyni posadowiona jest linia energetyczna wybudowana w latach 60-tych ubiegłego wieku. Wyjaśnił jednak, że oddział nie jest podmiotem kompetentnym do udostępnienia żądanych decyzji i ich kopii, stąd wnioskodawcy służy prawo do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu administracji architektoniczno - budowlanej lub do właściwego Archiwum Państwowego. Wobec powyższego pełnomocnik E. F. w kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. ponowił żądanie udostępnienia wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy albo przebudowy urządzeń energetycznych na działkach nr [...] i [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. dyrektor oddziału spółki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu [...] marca 2013 r. E. F. i S. F. wnieśli skargę na bezczynność P. D. S.A w L. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym zażądali stwierdzenia bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji we wnioskowanym zakresie i formie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty, cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Zdaniem skarżących, dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji, żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na spółkę obowiązek ich udzielenia. Podkreślono, że do dnia sporządzenia skargi E. F. nie otrzymała wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucenie skargi uzasadniła tym, że wezwanie do udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do oddziału spółki, który nie ma osobowości prawnej. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi, spółka wskazała, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Przytaczając treść art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji, spółka wyjaśniła, że w katalogu informacji publicznych nie mieści się kategoria "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych". Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W ocenie spółki, trudno przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej również dlatego, że uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącej, związanym z dochodzonym przez nią roszczeniem cywilnoprawnym. Spółka podniosła także, że nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej, choć podlega reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012, Nr 1059), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni, nie stanowią zadań publicznych. Spółka zakwestionowała ocenę skarżących co do zakwalifikowania zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako zadań publicznych z uwagi na ich znaczenie dla życia obywateli i bezpieczeństwa państwa. W jej ocenie, wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją praw podmiotowych obywateli, które w tym przypadku realizowane są wyłącznie przez regulatora rynku, którym jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Sama spółka nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga na bezczynność P. D. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna, stąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 maja 2011 r. skierowany był bowiem do P. D. S.A. z siedzibą w L., a jedynie został złożony na adres oddziału tej spółki w R. Niezasadne jest więc stanowisko spółki, że skarżąca E. F. skierowała swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi. Odnosząc się natomiast do stanowiska spółki, że nie jest ona podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, podnieść trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w W. (61,89% – s. 36 sprawozdania Zarządu za okres zakończony 30 września 2012 r., opubl.:http://www.gkpge.pl/media/pdf/3_P._GK_Q3_2012_Sprawozdanie_Zarzadu_z_dzialalnosci_GK_P..pdf). Spółka ta jest zaś jedynym akcjonariuszem P. D. S.A. w L. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu P. D. S.A. w L. Ponadto przedmiotowa spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl.). P. D. S.A. w L. należy zatem do grona podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność P. D. S.A. w L. w przedmiocie informacji publicznej nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Skarga S. F. podlega oddaleniu z uwagi na to, że, jako podmiot, który nie złożył do P. D. S.A. w L. wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie jest legitymowany do wniesienia skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Oddalenie skargi E. F. uzasadnia natomiast okoliczność, że P. D. S.A. w L. nie dopuściła się zarzucanej przez skarżącą bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydal decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnił przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub - jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej - nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy, tj. czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną, do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Istotne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, 27 marca 2012 r. I OSK 155/12, niepubl.). Do kategorii dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy należą m. in. decyzje administracyjne, stąd żądanie udostępnienia tych decyzji należy traktować jako żądanie dostępu do informacji publicznej. Nie jest to jednak wystarczające do uwzględnienia wniosku o udostępnienie tego rodzaju informacji. To, czy decyzja administracyjna może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest uzależnione każdorazowo od szeregu czynników, w tym zwłaszcza od przedmiotu tej decyzji i celu, w jakim wnioskodawca chce ją uzyskać. W niniejszej sprawie skarżąca E. F. zażądała od P. D. S.A. w L. udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy lub przebudowy urządzeń energetycznych usytuowanych na nieruchomościach stanowiących jej własność. Z analizy akt sprawy, w szczególności z treści pism pełnomocnika skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. bezspornie wynika, że uzyskanie żądanych informacji jest niezbędne skarżącej do ustalenia w postępowaniu cywilnym wynagrodzenia od spółki z tytułu ustanowienia służebności przesyłu energii elektrycznej oraz bezumownego korzystania z nieruchomości. Wniosek o udostępnienie przedmiotowych decyzji i dokumentów został zatem złożony wyłącznie w indywidualnym, prywatnym interesie skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że jego przedmiotem nie jest kwestia, która ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa, czy choćby określonej grupy obywateli, bądź też dla funkcjonowania organów państwa. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu (tak m. in. wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 1692/12, wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12, wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., I OSK 846/12, niepubl.). Argumentu na potwierdzenie powyższej tezy dostarcza treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Okoliczność, że uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej wymaga stwierdzenia, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie oznacza bowiem, że uprawnienie do uzyskania informacji nieprzetworzonej (prostej) istnieje w oderwaniu od kwestii interesu publicznego. Przeciwnie, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że jeżeli wnioskodawca żąda informacji nieprzetworzonej, organ obowiązany jest do jej udzielenia wówczas, gdy przemawiają za tym – obok indywidualnych interesów wnioskodawcy – również względy interesu publicznego, przy czym – w przeciwieństwie do informacji przetworzonej – nie muszą to być względy szczególne. Ponadto, w świetle okoliczności niniejszej sprawy istotna jest regulacja art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą, powołana ustawa nie narusza przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że jeżeli odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, wyłącza to dostęp do tej informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do poszczególnych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sprawy dotyczące lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych mają charakter spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, co zostało również potwierdzone w skierowanym do skarżącej piśmie spółki z dnia [...] czerwca 2011 r. Wobec powyższego, właściciele nieruchomości, na których urządzenia te zostały zlokalizowane, nie mogą żądać udostępnienia decyzji zezwalających na lokalizację tych urządzeń na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą im stosowne uprawnienia w tym zakresie wynikające z przepisów m.in. kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach postępowania administracyjnego strona posiada dostęp do akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Co więcej, z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Skoro legitymacja strony postępowania determinowana jest interesem prawnym, rozumianym jako interes chroniony w przepisach prawa materialnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki, to dostęp do akt sprawy ma zapewniony każdoczesny właściciel nieruchomości, na której posadowione są urządzenia elektroenergetyczne. Ograniczenie stronie dostępu do akt sprawy może natomiast wynikać jedynie z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro zatem dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje art. 73 k.p.a., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 771/11, Lex nr 795295). Powyższe prowadzi do wniosku, że P. D. S.A. w L. nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, że spółka nie poinformowała wnioskodawczyni o braku publicznego charakteru żądanych informacji, ograniczając się do stwierdzenia, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę na piśmie, iż żądane dane nie mieszczą się w zakresie regulacji przedmiotowej ustawy (wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, Monitor Prawniczy 2003, nr 3, s. 196). Jeśli zatem wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, załatwienie wniosku w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. W związku z powyższym sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.).