VII SA/Wa 2988/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Z. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego odnośnie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...] w tym miedzy innymi rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, tarasy od strony wschodniej i zachodniej, zamontowania dodatkowych otworów okiennych, budowy budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia Z. P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadził ponownie oględziny budynku w dniu [...] sierpnia 2012 r. w wyniku których stwierdził, że budynek został zrealizowany przez rodziców E. A. – K. i S. P. – na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1981 r., nr [...]. E. i L. A. prowadzili roboty budowlane przy w/w budynku mieszkalnym polegające na przebudowie więźby dachowej z utworzeniem poddasza użytkowego na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W stosunku do w/w budynku mieszkalnego było prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2006r., nr [...] nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, która stała się prawomocna i zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, kończy postępowanie administracyjne w tej sprawie. Ponadto, w dniu [...] sierpnia 2012 r., dokonano sprawdzenia zgodności architektonicznej budynku z inwentaryzacją geodezyjną i budowlaną, opracowaną w listopadzie 2004 r., w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] i stwierdzono, że inwestor, po dacie złożenia inwentaryzacji, nie wykonał żadnych robót budowlanych, które zmieniłyby w sposób istotny architekturę obiektu. Ponadto, organ wskazał, że z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] wynika, iż w archiwach Starostwa nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej przekazania do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], a protokoły przekazania dokumentacji budowlanej przez inne organy Starostwu, które został spisane po powstaniu Starostwa w roku 1999, nie są jednoznaczne. Stwierdzenie powyższe należy interpretować na korzyść inwestorów, uznając iż przedmiotowy budynek został przekazany do użytkowania przez rodziców E. A. O powyższym może świadczyć ponadto zapis w akcie notarialnym Rep. [...], z dnia [...] stycznia 1993r., że działka nr [...] jest zabudowana domem murowanym, piętrowym, krytym stropodachem - papą, 6-izbowym. Ostatecznie fakt legalności budynku w świetle prawa budowlanego potwierdza wydanie przez Urząd Rejonowy w [...] pozwolenia na jego rozbudowę. W świetle ww. ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Na skutek wniesionego przez Z. P. zażalenia, zapadło opisane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie kwestii przedmiotowego budynku mieszkalnego naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem organu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] jak i wniosek skarżącego dotyczą tego samego przedmiotu postępowania - budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ulicy [...] w [...], więc nastąpiła tożsamość spraw. Odnosząc się do kwestii legalności budynku mieszkalnego, organ wskazał, że skoro budynek ten był budowany pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. oraz inwestorzy posiadali decyzję o pozwoleniu na przebudowę więźby dachowej w/w budynku mieszkalnego to uznać należy, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest samowolą budowlaną. Pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor był zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w sytuacji wcześniejszego nałożenia przez nadzór budowlany określonych robót na podstawie art. 40 tej ustawy oraz, kiedy taki obowiązek był na inwestora nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska bądź względami interesu społecznego. Z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu tj. budynek mieszkalny uznać należy, że nie zachodził przypadek wskazany w art. 42 ust. 2 w/w ustawy, determinujący konieczność nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zaś fakt ten wyjaśnia okoliczność nie posiadania w zasobach właściwych organów takiego aktu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Z. P., dochodząc uchylania postanowień organów obu instancji. Skarżący zarzucił obu postanowieniom naruszenie: art. 75 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącego o przeprowadzenie dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, nie dopuszczenia dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; art. 61 a k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo braku w sprawie negatywnych przesłanek w tym zakresie; art. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione formułowanie przez organ wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, podczas gdy instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Skarżący podniósł, że złożone przez niego materiały dowodowe zostały pominięte przez organ. W sprawie nie zostało wyjaśnione kiedy i w jakich okolicznościach powstało dodatkowe piętro budynku oraz dodatkowe tarasy i balkony. Nie ustalono także, czy wskutek wydania przez organ decyzji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] nakazującej wstrzymanie dalszych robót budowlanych zostały one faktycznie wstrzymane, czy też pomimo tej decyzji samowolne roboty budowlane były nadal prowadzone. Nie dokonując takich ustaleń nie ma możliwości stwierdzenia, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania dotyczy tej samej sprawy, która została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Kolejnym uchybieniem zarzuconym organom jest formułowanie przez nie ocen i wniosków dotyczących meritum żądania (w tym w szczególności ocena, że należy sprawę podzielić na trzy odrębne postępowania), podczas, gdy organ nie ma takich kompetencji przed wszczęciem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ stopnia powiatowego w związku z opisanym wyżej wnioskiem Z. P., nie wszczynając postępowania, faktycznie przeprowadził postępowanie administracyjne w tym postępowanie dowodowe. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wezwał E. i L. A. do złożenia wyjaśnień dotyczących prawidłowości zabudowy przedmiotowej działki, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o dokumentację dotyczącą przekazania do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz w dniu [...] kwietnia 2012 r., a następnie po uchyleniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., również w dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, z których to czynności sporządzono protokoły. Na podstawie ww. dowodów organ pierwszej instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawny, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w dalszym ciągu postępowania organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzenia dalszych czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ wskazał, że wobec dokonanych ustaleń w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, brak jest podstaw do prowadzenia dalszych czynności w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. Reasumując, w okolicznościach, kiedy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - może postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., a w przypadku sprecyzowanego żądania, co do określonych czynności organu - odmówić uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie przez organy dyspozycji art. 61a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy jak w pkt II i III. Sąd stwierdza, że w świetle przedstawionych wyżej rozważań, w zakresie uchybień postępowania administracyjnego o charakterze formalnym, odstąpił od oceny ustaleń merytorycznych w sprawie, poczynionych przez organy obu instancji.