II SA/Po 191/13

Dnia 30 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] zł (dwieście dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta P. ustalił na rzecz B. P., M. P. i D. P. odszkodowanie w łącznej kwocie 7 440,00 zł za nieruchomość położoną w C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0048 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW [...] jako grunt wydzielony na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych - przedłużenia ul. [...] w C. do ul. [...] i budowy ul. [...] na odcinku od Urzędu Gminy w kierunku do ul. [...] oraz skrzyżowania typu małe rondo ulic [...] i [...], gmina C., powiat p., województwo wielkopolskie, w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm). Organ orzekł jednocześnie, iż odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę C. w następujący sposób: B. P. za udział wynoszący 4/6 - 4 960,00 zł M. P. za udział wynoszący 1/6 -1 240,00 zł D. P. za udział wynoszący 1/6- 1 240,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wskazał, iż decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] Starosta P. zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy C. polegającej na budowie dróg gminnych - przedłużeniu ul. [...] w C. do ul. [...] i budowy ul. [...] na odcinku od Urzędu Gminy w kierunku do ul. [...] oraz skrzyżowania typu małe rondo ulic [...] i [...], gmina C., powiat p., województwo wielkopolskie. Powyższą decyzją Starosty P. został zatwierdzony projekt podziału m.in. działki nr [...] obręb [...], w wyniku którego powstała odpowiednio m.in. działka nr: [...] przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji. Dalej organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujące ustalenie wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Starosta P. wskazał, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została określona przez rzeczoznawców majątkowych – A. J. oraz J. J., którzy przedłożyli operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. Z przedłożonego operatu wynika, iż dla terenu obejmującego wycenianą nieruchomość nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., uchwalonym uchwałą [...] Rady Gminy C. z dnia [...] września 2010 r. przedmiotowa działka leży w strefie oznaczonej symbolem [...] - strefa inwestycyjna w obrębie pasma zurbanizowanego - funkcja dominująca: mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości na kwotę 7440,0 zł przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...] maja 2012 r. złożył wyjaśnienia dotyczące operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2012 r. W przedmiotowym piśmie biegły stwierdził, że w dniu wydania decyzji przez Starostę P. nr [...] sygn. [...] z dnia [...] lipca 2010 r. obowiązującym dokumentem planistycznym było Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. W myśl postanowienia powyższego studium przedmiotowa nieruchomość leży w strefie oznaczonej symbolem [...] – tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Z uzyskanego zaświadczenia Wójta Gminy C. wydanego na wniosek wyceniającego wynika, że zgodnie z ww. Studium działka o nr [...] (decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2010 r. podzielona na działki nr [...] i [...]) leżała w pasie terenów predysponowanych pod: układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej (obecnie działka nr [...]) i teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] (obecnie działka nr [...]). Dalej rzeczoznawca majątkowy stwierdził że, z uwagi na § 36 ust. 4 cyt, wyżej rozporządzenia dot. braku wystarczającej liczby transakcji nieruchomości drogowych o porównywalnej charakterystyce do wycenianej działki położonej w obrębie [...] (...) do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "[...]". Starosta P. wyjaśnił, iż nie podziela stanowiska Gminy C. zgodnie z którym przedmiotowa działka w dacie wydania przez Starostę decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2012 r. nie leżała w strefie oznaczonej symbolem [...] tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, lecz stanowiła poszerzenie ulicy [...]. Zdaniem organu skoro zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. działka leżała w pasie terenów predysponowanych pod układ komunikacyjny obsługując tereny zabudowy mieszkaniowej, nie można dokonywać nadinterpretacji sugerując organowi, że działka nr [...] stanowiła poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Według stanu prawnego na datę wydania decyzji lokalizacyjnej działka będąca przedmiotem postępowania administracyjnego wydzielona została z nieruchomości zlokalizowanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższa okoliczność wynika z faktu, iż realizacja inwestycji drogowej obejmuje swoim zasięgiem kilkadziesiąt nieruchomości, w części zabudowanych, a w części predysponowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Starosty P. przedłożony operat szacunkowy z dna [...] marca 2012 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie szacunkowym prawidłowo określił cel i sposób wyceny. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina C. kwestionując ustalenia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony nie ma jednoznacznego przepisu, który wskazywałby w jaki sposób należy ustalić sposób użytkowania nieruchomości. W tym przypadku dla nieruchomości nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nieruchomość predysponowana jest pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej (obecnie działka nr [...]) i teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "[...]". Ponadto podniesiono, że nieruchomość nie została do tej pory zabudowana, a jej kształt (prostokąt o wymiarach: szerokość około 10m i długość około 29,5 m oraz powierzchnia (300 m2) znacznie to ograniczają. Rzeczoznawca jednak w operacie przyjął, że powierzchnia działki jest bardzo dobra, nie odniósł się też do ograniczeń wynikających z jej kształtu. Zdaniem Gminy kształt działki, a w szczególności jej szerokość około 10 m ogranicza możliwość wykorzystania działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą w takim stopniu, że można poddać pod wątpliwość czy w chwili obecnej właściciel uzyskałby pozytywną decyzję o warunkach zabudowy tej działki i tym samym czy działka może być wykorzystana na cele budowlane. Tym samym nieruchomości o pow. około 900 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, a operat jest wadliwy i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Strona podkreśliła nadto, że rynkiem właściwym do ustalenia wartości przedmiotowej działki jest Gmina C., a nie Miasto P. dlatego nie jest zrozumiałe dlaczego rzeczoznawca odwołuje się do obrębów położonych na terenie Miasta, a pomija transakcje z rynku lokalnego tj. Gminy C. Na terenie Gminy C. występują transakcje drogowe, a zatem istnieją przesłanki do ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej działki w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Odpowiadając na wezwanie Wojewody Wielkopolskiego rzeczoznawcy majątkowi pismem z dnia [...] października 2012 r. odnieśli się do uwag podniesionych w odwołaniu. Wskazali, iż kształt przedmiotowej działki jest regularny - prostokątny i nie występują przesłanki od pomniejszenia wartości nieruchomości z tego tytułu. Odszkodowanie 48 m2 z 300 m2 może odnieść większy skutek utraty wartości rynkowej 1 m2 (powodując większe odszkodowanie za wywłaszczenie) niż 48 m2 z działki o pow. 900 m2 lecz nie odwrotnie. Rzeczoznawcy wskazali nadto, iż przy ustalenia wartości nieruchomości przyjęto do porównania transakcje z rynku lokalnego obręb [...] i [...]. Odnosząc się do przedłożonej przez Gminę C. listy transakcji drogowych, rzeczoznawcy zwrócili uwagę na brak jednoznaczności w poziomie cen dla obrębu [...] i obrębu [...]. W samym obrębie [...] przedstawiona jest znaczna rozbieżność poziomu cen. Ponadto przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową powinno się uwzględniać utratę możliwości dalszego korzystania przez osobę wywłaszczoną z nieruchomości w taki sposób w jaki osoba ta może wykonywać swoje prawo, jako wyraz najbardziej użytecznego dla niej sposobu w danym czasie. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 12 ust 4, 5, art. 18 ust. 1), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust 2, art. 154 ust. 1-3) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 36 ust 1, 4 i 5) regulujące ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod inwestycję drogową. Dalej Wojewoda Wielkopolski dokonał analizy operatu szacunkowego z [...] marca 2012 r. oraz wskazał, iż biegli ustosunkowali się w piśmie z dnia [...] października 2012 r. do uwag zgłoszonych w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego biegły w niniejszej sprawie, stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prawidłowo wycenił wartość działki przejętej pod drogę publiczną. Dokonana analiza rynku jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 powyższego rozporządzenia a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno sama opinia jak i późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są spójne i logiczne, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Tym samym poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, iż zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia w zaskarżonym kształcie. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina C. zarzucając: 1. Naruszenie art. 7, 8, 10, 76 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie stanowiska Gminy C. i nieprzyjęcia jako dowodu w sprawie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości; 2. Naruszenie art. 79, 81, 89 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie poinformowanie Gminy C. o złożeniu przez biegłego dodatkowych wyjaśnień i nie przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej; 3. Naruszenie § 36 ust. 1 i § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie przyjęcie do porównań transakcji drogowych jakie występują na terenie Gminy C., 4. Naruszenie art. 134, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych może zostać określona na podstawie nieobowiązującego w dacie wyceny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. 5. Naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt. 17, art. 134, 151 oraz art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie błędnego przeznaczenia nieruchomości. Strona skarżąca zaznaczyła, iż nie kwestionuje metody wyceny, lecz błąd przyjętego przeznaczenia, który wpływa na ustalenie w sposób istotny wartości odszkodowania i tym samym zastosowanie niewłaściwego przepisu (nie zastosowano § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. działka o nr ewid. [...] arkusz mapy [...], obręb [...] leżała w pasie terenów predysponowanych pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej (obecnie działka nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...]) i teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "[...] ". Zdaniem skarżącej, z przesłanej do Starosty P. kopii fragmentu rysunku wyżej wymienionego Studium, na której wyraźnie widać granice terenu oznaczonego symbolem "[...]" działka nr [...] predysponowana była (na dzień wywłaszczenia) w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej. Z tym, że wydzielona (przejęta przez Gminę C.) działka nr [...] leżała w pasie terenów predysponowanych pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej (w całości). Zaznaczono nadto, iż pomimo, że na terenie Gminy C. występuje odpowiednia ilość transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi to ten bardzo istotny fakt mający zasadniczy wpływ na wycenę nieruchomości nie został uwzględniony zarówno w decyzji Starosty P. jak również w decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Zdaniem strony organy obu instancji nie określiły na podstawie, którego Studium zostało określone przeznaczenie nieruchomości. W operatach oraz decyzjach wymieniane są dwa Studia. Pierwsze które obowiązywało w dniu wywłaszczenia oraz drugie obowiązujące w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Według skarżącej Gminy przeznaczenie należy określić na podstawie Studium, które obowiązywało w dniu wydania przez Starostę decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zwrócono nadto uwagę, iż w innych postępowaniach dotyczących odszkodowania za sąsiednie działki przejęte przez Gminę C. na podstawie tej samej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (ich przeznaczenie w studium jest identyczne do przeznaczenia działki nr [...]), odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatów szacunkowych w których rzeczoznawcy dokonali oszacowania w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. jako gruntu przeznaczonego (w studium) pod drogi. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż strona skarżąca została przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Z uprawnienia tego strona skarżąca nie skorzystała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest ustalenie na rzecz B. P., M. P. i D. P. odszkodowanie za działkę nr [...] położoną w C., która przeszła na własność Gminy C. na mocy ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa). Zauważyć tym miejscu trzeba, iż zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydawane na podstawie tej ustawy ma charakter zezwolenia zintegrowanego - zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl art. 12 ust. 4a wyżej wskazanej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 5 tego samego artykułu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Art. 18 ust. 1 specustawy stanowi zaś, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z analizy treści przywołanego powyżej art. 18 ust. 1 specustawy wynika jednoznacznie, iż reguluje on jedynie daty na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa na jaki dzień przyjmować należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, iż jak wynika z definicji legalnej pojęcia "stan nieruchomości" przyjętej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 dalej u.g.n.) pojęcie to nie obejmuje swoim zakresem przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe wskazuje także redakcja art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 tej samej ustawy, gdzie ustawodawca określając czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości wskazał zarówno na jej stan jak i na jej przeznaczenie, co pozwala na stwierdzenie, iż są to pojęcia o rozłącznym zakresie znaczeniowym. Żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera także wskazania w jaki sposób określać należy przeznaczenie nieruchomości odjęcie własności, której nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej oraz szczegółowych ustaleń w jaki sposób dokonywać należy wyceny takiej nieruchomości. W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdą zatem przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 4 pkt 16 i pkt 17 art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powyższe oznacza, iż skoro zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 specustawy), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości winno być określanie na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą dokonano między innymi wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, to jest jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia na dzień [...] sierpnia 2010 r. Powyższa okoliczność jest o tyle, istotna, iż dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś Rada Gminy C. uchwałą z dnia [...] września 2010 r., nr [...] dokonała zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2010 r., Nr [...] w zakresie obejmującym także przedmiotowy teren. Zauważyć w tym miejscu należy, iż wprawdzie jak trafnie zauważono w skardze organy obu instancji nie zamieściły w uzasadnieniach swych orzeczeń jednoznacznego wskazania na podstawie, której wersji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (sprzed czy po zmianie przyjętej uchwalą z [...] września 2010 r.) określone zostało przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości, to jednak aprobując przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowe wyjaśnienie dotyczące wykonania operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2012 r., w którym między innymi zmodyfikował on pierwotny operat poprzez wskazanie, iż opiera się on na treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r., Nr [...] jako obowiązującego [...] lipca 2010 r., to jest w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, organy administracji wprawdzie pośrednio, to jednak prawidłowo przyjęły, iż aktem planistycznym w oparciu o który ustalane jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w wersji przyjętej uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. Pomimo powyższego poprawnego (aczkolwiek wadliwie uzasadnionego poprzez odwołanie się do daty wydania, a nie daty uzyskania przymiotu prawomocności przez decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej) ustalenia aktu planistycznego w oparciu, o który ustalać należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organy administracji obu instancji przeznaczenia tego w sposób nie budzący wątpliwości nie ustaliły, co uznać należy za naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć w tym miejscu należy, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości, jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania za odebraną własność. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, dostępny LEX nr 281387 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 860/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła wymogów wskazanych powyżej odnośnie przeprowadzenia skrupulatnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego. Podkreślić bowiem trzeba, iż ocena organu odnośnie poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, jak w rozpatrywanej sprawie, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Nie sposób także zaaprobować zastępowania przez organ II instancji własnych ustaleń i rozważań dotyczących przedmiotu rozstrzygnięcia jedynie odesłaniem do stanowiska jakie odnosząc się do zarzutów odwołującej się Gminy przedstawił rzeczoznawca majątkowy w pismach z [...] maja 2012 i [...] października 2012 r., bez jakiejkolwiek własnej oceny stanowiska rzeczoznawcy. Przechodząc do rozważań szczegółowych wskazać należy, iż z analizy zarówno operatu szacunkowego (i jego uzupełnienia pismem z dnia [...] maja 2012 r.) jak i uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji oraz materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by organy orzekające przed wydaniem decyzji zapoznały się ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (zarówno w wersji przyjętej uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. jak i po zmianach wprowadzonych uchwałą z [...] września 2010 r.), ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie oznaczonej na rysunku Studium symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej, co zdaniem organów uzasadniało przyjęcie, iż stanowiła teren przeznaczony pod takową zabudowę. Takowy pogląd uznać należy w realiach danej sprawy za co najmniej przedwczesny. Jak trafnie bowiem wskazano w skardze przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oznacza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się nie przeznaczenie terenów (co jest zastrzeżone dla planów miejscowych), lecz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Powyższe zróżnicowanie uwzględnia także ustawodawca nakazując w art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawcom majątkowym dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu między innymi przeznaczenia w planie miejscowym, zaś w ust. 2 tegoż artykułu wskazując, iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pamiętać przy tym należy, iż studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.), co oznacza, iż teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy, co przesądza o konieczności sporządzania załącznika graficznego do studium na mapach o skali mniejszej niż w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz o zdecydowanie mniejszej szczegółowości studium, względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium niewystarczające może okazać się zapoznanie wyłącznie z rysunkiem studium, a konieczne może być dokonanie także analizy jego części tekstowej, w której mogą znajdować się kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) zakładające na przykład rozbudowę istniejących dróg do określonych w studium standardów dotyczących szerokości, czy też wyposażenia w wyodrębnione chodniki i drogi rowerowe wskazujące na przeznaczenie terenów leżących wzdłuż tych dróg. Generalne przeznaczenie w studium określonego, niekiedy znacznego, obszaru pod na przykład zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie musi także oznaczać, iż poszczególne fragmenty tego obszaru nie są przeznaczone pod drogi, albowiem oczywistym jest, iż każdy taki obszar musi być odpowiednio skomunikowany. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie zarówno rzeczoznawca, jak i organy nie tylko nie dokonały analizy całości studium celem ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, lecz nawet nie zapoznały się z oryginalnym rysunkiem studium poprzestając na wersji dostępnej na stronie internetowej Gminy C., pomimo że jak wskazał sam rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. mapa udostępniona na stronach internetowych ma słabą czytelność. Poczynienie odpowiednich ustaleń w oparciu o oryginał Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z dnia [...] 2000 r. było tym bardziej konieczne, iż strona skarżącą w toku postępowania konsekwentnie prezentowała stanowisko, iż przedmiotowa działka nr [...] zgodnie z powyższym Studium leżała w pasie terenów przeznaczonych pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej. Biorąc zaś pod uwagę, iż to Gmina C. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania za niedopuszczalne uznać przy tym należy ewentualne zastąpienie przez rzeczoznawcę majątkowego jak i przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia odszkodowania samodzielnej analizy zapisów przedmiotowego Studium zaświadczeniem wystawionym przez organ tejże Gminy. Prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki nr [...] na dzień uostatecznienia się decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Jednocześnie w § 36 ust. 4 prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi. W realiach niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, iż skarżąca już do odwołania dołączyła wykaz 27 transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie Gminy C., wskazując, iż możliwym było ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutu tego w ogóle się nie ustosunkował. Niezależnie od powyższych okoliczność samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wskazać nadto należy na kolejne uchybienie wyrażające się w naruszeniu art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nawet bowiem abstrahując od wcześniejszych rozważań dotyczących prawidłowości ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i co za tym idzie aprobując dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym zauważyć należy, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzanym w niniejszej sprawie w podejściu porównawczym jako podstawy przeprowadzanej wyceny przyjął ceny transakcyjne nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zgodnie bowiem z przywołanymi powyżej przepisami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość o powierzchni 48 m2 wydzielona w następstwie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nieruchomości o powierzchni 300 m2. Biorąc pod uwagę stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rzeczoznawca winien zatem poszukiwać transakcji nieruchomościami podobnymi, do nieruchomości wycenianej, to jest do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni 300 m2. Jak wynika zaś z tabeli na stronie 17 operatu szacunkowego do porównania przyjęto transakcje dotyczące wprawdzie nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, to jednak o powierzchniach od 803 m2 do 974 m2. Niewątpliwie wielkość nieruchomości jest zaś cechą wpływającą na jej wartość, w szczególności gdy nieruchomości porównawcze stanowią klasyczne działki budowlane o powierzchni umożliwiającej w praktyce dowolne ich zagospodarowanie w ramach przyjętego przeznaczenia, zaś nieruchomość wyceniana, już tylko ze względu na swoją niewielką powierzchnię i szerokość posiada ograniczoną (chociażby w następstwie przepisów techniczno-budowlanych regulujących odległość posadowienia budynków od granicy działki) możliwość zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem. Auror operatu szacunkowego nie wskazał przy tym czy w ogóle poszukiwał transakcji nieruchomościami o powierzchniach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Ustosunkowując się do wywodów rzeczoznawcy zawartych w piśmie z [...] października 2012 r., iż cyt. "odszkodowanie 48 m2 z 30 m2 (16%) może odnieść większy skutek utraty wartości rynkowej 1 m2 (powodując większe odszkodowanie za wywłaszczenie) niż 48 m2 z działki 900 m2 (5,3%), lecz nie odwrotnie co podnosi strona", wskazać należy, iż aczkolwiek stwierdzenie to sformułowane jest w sposób utrudniający jego zrozumienie, to jak się wydaje zmierza do wykazania, iż ustalona w operacie w wartość wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona jest potrzebą uwzględnienia przy wymiarze odszkodowania także utraty wartości pozostałej (niewywłaszczonej) części pierwotnej działki nr [...], aktualnie oznaczonej nr [...]. Stanowiska takowego nie sposób zaaprobować, albowiem rzeczoznawca nie jest uprawniony do wypowiadania się w przedmiocie odszkodowania, a tylko i wyłącznie do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej. Nadto z treści art. 12 ust. 4a specustawy wynika wprost, iż właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, to jest za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a nie odszkodowania z tytułu utraty wartości przez nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone i pozostają w dalszym ciągu we władaniu dotychczasowych właścicieli. Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art., 7, art., 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca. W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego dotyczących zarówno ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości jak i przeprowadzonej wyceny koniecznym bowiem będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego. Przeprowadzenie zaś na etapie postępowania odwoławczego dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której sporządzenie zleciłby organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności koniecznym będzie przeprowadzenie dowodu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z dnia [...] 2000 r. celem ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej działki na dzień [...] sierpnia 2010 r., a następnie pozyskanie kolejnego operatu szacunkowego, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia wysokości należnego B. P., M. P. i D. P. odszkodowania z tytułu pozbawienia ich własności działki nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).