VII SA/Wa 2954/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skarg Z. Z. i J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania J. Z. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], którą nakazano Z. Z. - jako inwestorowi oraz pełnomocnikowi J. Z. dokonać całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] oraz [...] - usytuowanego od strony istniejącej drogi powiatowej nr ewid. [...] zwanej ulicą [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja PINB w [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia wynika z niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w w/w postanowieniu PINB w [...] z dnia [...].08.2010 r. W wyniku wniosku J. Z. z dnia [...].07.2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia r., znak: [...][...] WINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...].08.2012 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB w [...] z dnia [...].03.2011 r. [...] WINB stwierdził, że organ stopnia powiatowego, działając w oparciu o obowiązujące przepisy prawa prawidłowo wydał decyzję z dnia [...].03.2011 r., znak: [...], nakazującą Z. Z. - jako inwestorowi oraz pełnomocnikowi J. Z. dokonać całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] oraz [...] - usytuowanego od strony istniejącej drogi powiatowej nr ewid. [...] zwanej ulicą [...]. Zdaniem organu wojewódzkiego ,które to zdanie podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad prawnych, enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził , że z całości zgromadzonego materiału dowodowego w tym z pisma z dnia [...].06.2010 r., protokołu wyjaśnień z dnia [...].08.2010 r. oraz pisma z dnia [...].03.2011 r., jednoznacznie wynika, że inwestorem spornego ogrodzenia byl Z. Z., dlatego też za niezasadne uznać należy twierdzenie J. Z. zawarte w odwołaniu z dnia [...].09.2012 r., że to ona była inwestorem spornego ogrodzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjasnił, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej a nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, np. w sytuacji gdy inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] zawiera oznaczenie strony zobowiązanej w sposób wyraźny, oczywisty i nic budzący wątpliwości, stroną tą jest inwestor Z. Z. Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Zdaniem organu stosownie do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10.06.2008 r., sygn. akt: II SA/Wr 748/07, Lex nr 518820, adresatem decyzji winna być strona postępowania, a ściślej - podmiot, który może lub powinien na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinien być) obarczony powinnością określonego zachowania. Fakt, że Z. Z. występował przed powiatowym organem nadzoru budowlanego jako inwestor i jako pełnomocnik J. Z., właściciela działek, na których doszło do samowoli budowlanej nie powoduje,zdaniem organu odwoławczego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] niewłaściwie oznaczył adresata decyzji, nakazując Z. Z. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] oraz [...] - usytuowanego od strony istniejącej drogi powiatowej nr ewid. [...] zwanej ulicą [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], prowadząc postępowanie administracyjne wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy oraz zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski zostały zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, np. w sytuacji gdy inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.01.2011 r" sygn. akt: VII SA/Wa 2086/10, Lex m 954421). Skoro orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem działki, nie można przyjąć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] obarczona jest wadą, której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa – stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego . Skargę na powyższą decyzję złożyła J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji . Strona skarżąca zarzuciła decyzji : naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 107 §1 k.p.a., art. 156 §1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. oraz art. 138 poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby w sprawie administracyjnej, której postępowanie dotyczy, nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 §1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., brak należytego oznaczenia stron postępowania, oraz błędne rozstrzygnięcie merytoryczne polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo ewidentnego zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 §1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., skutkujące powinnością organu II instancji uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i merytorycznym orzeczeniu o nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].03.2011 roku znak [...]. Zdaniem Skarżącej w sprawie [...] został ustanowiony przez J. Z. pełnomocnik – Z. Z. W sprawie niniejszej również – został ustanowiony pełnomocnikiem Ł. L. Nie oznacza to, że którykolwiek z pełnomocników na skutek jakichkolwiek swoich wypowiedzi zamieni się w stronę. Zdaniem Skarżącej, nie jest bowiem możliwe, by uzyskać przymiot osoby zainteresowanej w rozumieniu art. 28 k.p.a. (czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) w sposób inny, aniżeli jako pełnomocnik. Z. Z. nie składał wniosku i nie przyłączał się doń jako strona. Popierał go jako pełnomocnik J. Z., ustanowiony zgodnie z art. 32 i 33 k.p.a. i w takim to jedynie charakterze w sprawie tamtej występował. Strona skarżąca podniosła również, że wadą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jej niewykonalność (art. 156 pkt 5 k.p.a.). bowiem Z. Z. nie dysponuje nieruchomością J. Z. na cele budowlane tak w celu wzniesienia czegokolwiek, jak i w celu rozbiórki. Nie może zrobić niczego bez zlecenia ze strony J. Z., bez jej zgody. Nie jest właścicielem działki. Nie posiada żadnego innego tytułu prawnego do tej działki, który umożliwiałby mu zastosowanie się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2011 r., którą nakazano Z. Z. - jako inwestorowi oraz pełnomocnikowi J. Z. dokonać całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] oraz [...] - usytuowanego od strony istniejącej drogi powiatowej nr ewid. [...] zwanej ulicą [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy prawidłowo określił stronę zobowiązaną do rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia wychodząc z założenia, że taka decyzja powinna być skierowana do inwestora, którym w niniejszej sprawie był niewątpliwie dla organu Z. Z., ojciec strony skarżacej J. Z. właścicielki nieruchomości na której realizowane ogrodzenie. Samowolne działania budowlane poddane są regulacji ustawowej zawartej w przepisach art. 48-51 ustawy - Prawo budowlane i określającej tzw. procedurę naprawczą, inaczej legalizacyjną. Zdaniem Sądu dla możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym rygorów wskazanych w art. 49b ust.1 Prawa budowlanego, organ administracyjny wydający w sprawie decyzję opartą na tymże przepisie, musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: 1. brak wymaganego zgłoszenia, bądź budowę obiektu pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, 2. nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części. 3. nakaz musi być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy nieruchomości. Z treści zaskarżonych decyzji oraz akt sprawy wynika, że nakaz rozbiórki dotyczy wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia od strony ulicy. W sprawie bezspornym jest, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, a zatem można było orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy prawo budowlane. Nie ulega bowiem wątpliwości ,że wzniesienie ogrodzenia od strony dróg, ulic i placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust.1 pkt.2. Wątpliwość Sądu budzi jednak nałożenie na Z. Z. obowiązku rozbiórki obiektu, w sytuacji gdy nie jest on właścicielem nieruchomości . Wprawdzie trafnie organ podkreślił, że przepis art. 52 Prawa budowlanego określa podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych przez organ czynności i stosownie do tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zatem w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na inwestorze, a w drugiej kolejności, gdy nie ma inwestora, zobowiązanymi będą właściciel lub zarządca obiektu. W niniejszej sprawie właścicielką nieruchomości jest J. Z., która upoważniła Z. Z. do określonego działania. Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2011r. wynika, że nakazano rozbiórkę ogrodzenia Z. Z. jako inwestorowi i pełnomocnikowi J. Z. (właścicielki działki) lecz decyzję tę doręczono Z. Z. jako pełnomocnikowi J. Z. a więc niejako uznając uznając ją jako stronę postępowania. Skoro więc uznano ją jako stronę postępowania, a Z. Z. jako jej pełnomocnika to należałoby wyjaśnić zakres tego pełnomocnictwa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Należałoby również wyjaśnić czy w zakresie udzielonego Z. Z. pełnomocnictwa wchodzi również umocowanie do realizacji określonych inwestycji budowlanych. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). Uwzględniając powyższe, bezspornym jest również, iż przepis ten (art. 52 Prawa budowlanego) określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 49b Prawa budowlanego. W znaczącej większości przypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja lub z jej zarządcą. W związku z tym należy wskazać, iż w sytuacji jeśli nakaz rozbiórki ma być skierowany do osoby nie będącej właścicielem np. do inwestora lub zarządcy to stroną postępowania powinien niewątpliwie powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy bowiem jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. Należy mieć na uwadze, iż jeżeli w wyniku inwestycji powstanie trwale z gruntem związane urządzenie (w niniejszej sprawie tyczy się to ogrodzenie), to w zasadzie ich właścicielem staje się właściciel nieruchomości gruntowej, gdyż stają się one, w myśl art. 48 k.c., częścią składową nieruchomości gruntowej, zaś części składowe rzeczy dzielą los prawny tejże rzeczy (art. 47 § 1 k.c.). Zatem również przy wydawaniu decyzji administracyjnych należy przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Logicznym zatem jest wniosek, iż nakaz rozbiórki trwale związanego z gruntem urządzenia dotyka nie tylko praw inwestora, ale również praw właściciela gruntu, na którym obiekt ten stoi. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji wyłącznie do pełnomocnika właścicielki nieruchomości nie naruszyło przepisu art. 52 p.b. ani przepisów postępowania gdyby to właścicielka była zobowiązana do rozbiórki ogrodzenia. Ogrodzenie zostało bowiem wzniesione bez przewidzianego prawem zgłoszenia i ją jako właścicielkę obciążają z tego tytułu obowiązki. W sytuacji jednak gdy organ z jednej strony uznaje pełnomocnictwo Z. Z. a z drugiej strony uznaje go za inwestora to po pierwsze organ musiałby wykazać, że pełnomocnik, budując ogrodzenie, działał w tym zakresie bez umocowania właściciela no i musiałby wykazać bezspornie ,że to nie właściciel był inwestorem ogrodzenia tylko Z. Z. Przy czym organ winien wziąć również pod uwagę, że w sytuacji gdy wykonawca samowoli budowlanej, nie jest właścicielem nieruchomością nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne nawet w sytuacji gdy występuje w sprawie jako pełnomocnik właścicielki. Wykonawca nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela nie naruszyło przepisu art. 52 p.b. Obowiązek doprowadzenia należącego do niego budynku nie wynika z faktu, że był on stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę ani z tego, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały na niego przeniesione (gdyż takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca), lecz z faktu, że jest on właścicielem działki i ogrodzenia będącym być może również inwestorem ogrodzenia. Powyższe uchybienia w pełni uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyżej omówionym i poddać go wszechstronnej analizie w aspekcie przepisów prawnych wyżej wskazanych. Zważywszy na powyższe, Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne przed organami administracji obu instancji w niniejszej sprawie wykazało naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.