II GSK 1720/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. P.-H. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 299/13 w sprawie ze skargi P. P. P.-H. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2012 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2012 r., nr .; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. P. P.-H S.A. w W. 4.900 (cztery tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt VISA/Wa 299/13 po rozpoznaniu sprawy "P." P. P.-H.S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2012 r. nr . w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: W dniu 6 grudnia 2011 r. w miejscowości B. na drodze wojewódzkiej 541 zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika marki M. o nr rej. . wraz z naczepą marki S.o nr rej. .. Zespołem pojazdów kierował M. C., który jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe wykonywał przewóz drogowy. Załadowcą przewożonego towaru była spółka ".p". Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr . z dnia 6 grudnia 2011 r. Stwierdzono: nacisk 11,7 t na pojedynczej osi napędu pojazdu (przekroczenie o 3,7 t), nacisk 24, 7 na potrójnej osi nienapędowej naczepy (przekroczenie o 2,9 t) oraz łączną masę zespołu pojazdów – 42,1 t. (przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej - dmc – o 0,1 t). Przewoźnik nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tych okolicznościach faktycznych Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 20 września 2012 r. nałożył na spółkę "P." karę pieniężną w wysokości 11.700 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. Spółka "P." wniosła odwołanie od powyższej decyzji, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego, wspomnianą na wstępie decyzją, utrzymał w mocy. Organ wskazał na przepis art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), w myśl którego ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej u.d.p.), za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 13g ust. 1b tej ustawy, powyższą karę nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W świetle art. 40c ww. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego ma prawo wymierzenia i pobrania kary pieniężnej. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż nie występuje ona w roli "załadowcy". Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "załadowcy", w związku z czym należy w tym zakresie posiłkować się regulacjami zawartymi m.in. w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. 2000 r. Nr 50 poz. 601 ze zm.). Zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy, nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. Treść tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, jak ma być załadowany towar. W ocenie organu zachodzą podstawy dla przypisania spółce "P." odpowiedzialności z tytułu kar pieniężnych, stosownie do przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, będącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Jako załadowca spółka posiadała odpowiednią wiedzę w zakresie parametrów technicznych samochodu, na który ładowała piasek. Toteż, wypuszczając z miejsca załadunku na drogę publiczną pojazd przekraczający dopuszczalne parametry dotyczące jego załadunku, była świadoma, iż zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Spółka "P." zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd pierwszej instancji, o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę. Zgodził się z organem, że skarżąca spółka spełnia przymiot załadowcy pojazdu. Podzielił stanowisko organów odnośnie wiedzy załadowcy w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, a zatem świadomości przekroczenia dopuszczalnych norm w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Istniały więc podstawy do nałożenia na spółkę "P." omawianej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną złożyła spółka "P.", w której zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2012 r. Skarga kasacyjna, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 43 i 44 Prawa przewozowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie załadowcy, o którym mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., obejmuje również wydobywcę i sprzedawcę kruszywa niezlecającego, nieorganizującego i niewykonującego przewozu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania powyższego przepisu oraz uznania odpowiedzialności skarżącej za przejazd pojazdu nienormatywnego w sprawie będącej przedmiotem skargi. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowoadministarcyjnej oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu zarzutu, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie ustalił, czy skarżąca rzeczywiście przyczyniła się do powstania naruszenia przepisów lub czy pomimo powstania naruszenia godziła się na nie, a jeśli tak, to w jakiej formie przyzwolenie to nastąpiło. Uchybienie to w konsekwencji przełożyło się na niesłuszne zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi; 2. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu rozpoznania i oceny prawnej istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj: a) zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, w tym czy profesjonalnie zajmuje się ona załadunkiem towarów, b) czy skarżąca rzeczywiście "co najmniej godziła się na powstanie naruszenia" bez wyjaśnienia, czy ma ona np. możliwości techniczne ustalenia masy całkowitej pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Trafnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w następstwie ustalenia przez organ i zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że w omawianym stanie faktycznym sprawy załadowca pojazdu miał świadomość wypuszczenia na drogę publiczną nienormatywnego pojazdu, a to w następstwie jego przeładowania, ze skutkami wynikającymi z zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Co najwyżej, ale na obecnym etapie sprawy jest to przedwczesne, może wchodzić w grę rozważenie nałożenia na skarżącą niższej kary pieniężnej, na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy, przykładowo za stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, zresztą niewielkie, bo wynoszące zaledwie 100 kg. Jak już wskazano, w świetle ustaleń dokonanych w sprawie, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu, odpowiednio o 3,7 i 2,9 tony. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję, z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, nie wykazali związku przyczynowego pomiędzy tak rażąco wysoką dysproporcją pomiędzy przekroczeniem przez spółkę "P." o 100 kg dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a stwierdzonymi przekroczeniami nacisku na osie pojazdu, wynoszące, jak już wskazano, 3,7 i 2,9 tony. Bez przekonywującego wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy nie sposób zaakceptować odpowiedzialności załadowcy opartej na przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., a tym bardziej zasadnie twierdzić, że przeładowując pojazd o 100 kg spółka "P." godziła się na wspomniane przekroczenie nacisku na osie pojazdu, tak niewspółmiernie wysokie w stosunku do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w szczególności powodować nałożenie na załadowcę kary pieniężnej, bez wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy przekroczeniem przez załadowcę dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu a przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. W realiach sprawy te dysproporcje są niewspółmiernie, rażąco wysokie. Zważywszy na naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało miejsce także na etapie postępowania administracyjnego, zaszła potrzeba uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i obu decyzji administracyjnych. W tym stanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.