I OSK 2006/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 154/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. I OSK 2006/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 154/13, po rozpoznaniu skargi R. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 9 listopada 2012 r. R. S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim o umorzenie należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej podnosząc, iż zaległą "kwotę alimentacyjną" uiścił, wobec czego roszczenia MOPR w Piotrkowie Trybunalskim o ponowne zapłacenie alimentów są nieuzasadnione. Dodał również, iż w tej sprawie, na jego wniosek, było prowadzone postępowanie wyjaśniające w Prokuraturze Rejonowej w Piotrkowie Trybunalskim, która stwierdziła, że równolegle z uiszczanym przez niego świadczeniem alimentacyjnym, jego była żona I. M. otrzymywała pomoc z MOPR w postaci wypłaty zaliczki alimentacyjnej. Wnioskodawca wskazał także, iż roszczenia I. M. zostały zaspokojone i dalej na bieżąco są zaspokajane w wysokości 400 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu wniosku R. S., Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zaliczka alimentacyjna wypłacana była zgodnie z zaświadczeniami komornika sądowego o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wyjaśniono, iż umorzenie należności powstałych z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej jest możliwe po spełnieniu warunków określonych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tj. skutecznej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. Ten warunek nie został spełniony. Nie ma natomiast możliwości umorzenia należności wynikających z wypłaconej zaliczki alimentacyjnej, biorąc pod uwagę trudną sytuację rodzinną, dochodową, czy zdrowotną dłużnika alimentacyjnego. Organ wskazał ponadto, że jeżeli wnioskodawca wpłacał alimenty bezpośrednio swojej byłej żonie, a nie komornikowi sądowemu, to powinien wystąpić do niej o zwrot tych kwot. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrzenie wniosku R. S. mogło nastąpić jedynie w oparciu o przesłanki wskazane w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Regulacja powyższego przepisu przewiduje możliwość umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, precyzując jednocześnie warunki, jakie winny być spełnione, by można było umorzyć należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej. Jak wynika z art. 30 ust. 1 ustawy, jedyną i konieczną przesłanką umorzenia tych należności, jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 3 lat. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności zasiłku chorobowego, wystawionego przez Komornika Sądowego z dnia 8 listopada 2012 r. wynika, że zaległość R. S. powstała na podstawie tytułu wykonawczego - wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 7 listopada 2003r., sygn. akt I C 303/03, wynosi z tytułu zaliczek alimentacyjnych 4.581,12 zł. Z powyższego wynika, że w tym okresie nie wyegzekwowano żadnych kwot. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, do umorzenia dłużnikowi alimentacyjnemu należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kolegium wskazało również, że nie można byłoby umorzyć przedmiotowych należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, ponieważ dotyczy on jedynie wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie zaliczek alimentacyjnych wypłacanych na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniono skarżącemu, iż przyznając zaliczkę alimentacyjną organ właściwy wierzyciela oparł się wyłącznie na zaświadczeniu komornika o bezskuteczność egzekucji. Po przyznaniu wierzycielce zaliczki alimentacyjnej organ podjął kolejne czynności, tj. przekazał komornikowi sądowemu decyzję o zaliczce, która stanowiła dla niego podstawę do przekazywania na rzecz organu właściwego wierzyciela wyegzekwowanych od dłużnika kwot. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, dłużnika alimentacyjny, przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej, nie może żądać zwolnienia z egzekucji powołując się na zapłacenie świadczeń alimentacyjnych do rąk osoby uprawnionej. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji powtórzył, iż skoro skarżący wypłacał alimenty bezpośrednio do rąk byłej żony, to wyłącznie od niej może żądać ich zwrotu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2013 r. skargę złożył R. S., powtarzając zarzuty podnoszone zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje organu I i II instancji zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się dowody dokonanych wpłat przez skarżącego alimentów na rzecz wierzycielki za lata 2005-2007, co świadczyć może o zaspokojeniu roszczeń alimentacyjnych, a więc skuteczności egzekucji. Organ jednak tych okoliczności nie wyjaśnił. Ponadto w ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że istnieje tożsamość organu właściwego dłużnika i organu właściwego wierzyciela. Organ ten zaś, pomimo podnoszenia przez skarżącego w toku całego postępowania faktu spełniania świadczenia, kwestii ulgi wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w ogóle nie rozważał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał również, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, a więc wynikających z decyzji wydanych na podstawie starej ustawy. Wedle pierwszego stanowiska przepis, zgodnie z wykładnią językową, należy odczytywać literalnie tj. dosłownie z jego brzmieniem. Skoro zatem ustawodawca uznał, iż prawo do umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego, z uwagi na ciężką sytuację dochodową i rodzinną, obejmuje wyłącznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego to oznacza to, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Jednakże taka wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów spowodowałaby, w ocenie Sądu I instancji, pozbawienie możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową tych dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni, których należności powstały pod rządami ustawy z 1974 r. o funduszu alimentacyjnym albo pod rządami obecnej ustawy nadal taką możliwość posiadają. Takie zróżnicowanie sytuacji dłużników objętych ustawą o zaliczce alimentacyjnej i ich znacznie słabsza pozycja w stosunku do dłużników alimentacyjnych sprzed 2005 i po 2008 r. nie znajduje, zdaniem Sądu I instancji, racjonalnego uzasadnienia. Dodatkowo wskazano, że ustawa o zaliczce alimentacyjnej (podobnie jak nowa ustawa) przewidywała możliwość umorzenia należności wobec Skarbu Państwa z uwagi na trudną sytuację rodzinną i dochodową dłużnika. Tym bardziej zatem hipotezą zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Przemawia za tym również wniosek o konieczności stosowania nowych przepisów wobec braku przepisów przejściowych. Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym art. 30, nie pozostawia obecnie wątpliwości, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń jest zbadanie istnienia obu przesłanek, wynikających z ust. 1 i ust. 2 art. 30 ustawy. Zatem organy zobligowane były do wskazania, z jakich powodów w tym konkretnym przypadku art. 30 ust. 1 czy ust. 2 ustawy nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że należy stosować przepisy nowego prawa do należności powstałych pod rządami przepisów obowiązujących poprzednio oraz że dotyczy to również przesłanek umorzenia należności. Odmienna interpretacja w sposób nieuzasadniony dyskryminowałaby jedną kategorię dłużników alimentacyjnych, co z kolei sprzeciwiałoby się określonej w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasadzie równości wobec prawa (art. 32). Ponadto stosowanie przepisów nowego prawa do należności powstałych pod rządami przepisów obowiązujących poprzednio, wymaga konsekwentnego uznania, że regulacja wspomniana obejmuje określone stany faktyczne w swym całokształcie. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy zatem stosować mając na uwadze nie tylko wykładnię językową, ale również jego wykładnię funkcjonalną i systemową, zwłaszcza wtedy, gdy wykładnia językowa sprzeciwiałby się podstawowym konstytucyjnym zasadom. Brak takiej prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 tej ustawy spowodowałby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną dłużnika w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni nadal taką możliwość posiadają. Z powyższego wynika, iż organ administracji oceniając możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w sposób nieuprawniony nie ocenił przesłanek zawartych w ust. 1 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz pominął sytuację dochodową i rodzinną skarżącego, jako jedną z przesłanek umorzenia tych należności, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim oraz organu I instancji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wiążące, ale wadliwe wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie; 5) art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie wynika, że może mieć on zastosowanie do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Przywołany przepis art. 30 ust. 2 dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Możliwość umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych określa art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, o czym świadczy wyraźne odesłanie przez ustawodawcę do regulacji art. 28 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć jest błędnie uzasadniony. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej mimo ich zasadności nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, co zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w aktach administracyjnych znajdują się dowody dokonanych wpłat przez skarżącego alimentów na rzecz wierzycielki za lata 2005-2007, co świadczyć może o zaspokojeniu roszczeń alimentacyjnych, a więc skuteczności egzekucji. Z tego względu uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jest uzasadnione. W tym zakresie organ ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe. Natomiast za nieuprawnione jest odwoływanie się przez sąd I instancji do regulacji zawartej w art.16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wobec faktu uchylenia tej ustawy przez art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( zwanej dalej u.p.o.u.a.)., która to ustawa znajduje zastosowanie w badanej sprawie. Nie zasługują na akceptację wywody Sądu I instancji dotyczące art. 32 i 2 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od zasady równego traktowania podmiotów nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeśli kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; waga interesu, któremu zróżnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania; kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 31/11, publ. http.//www.nsa.gov.pl, odnośnie różnic w regulacji wynikających z art. 16 ustawy z 2005 r. i art. 30 ust. 1 i 2 nowej ustawy dotyczących umożliwienia umorzenia należności pod rządami ustawy z 2005 r. i nowych regulacji dotyczących możliwości umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych po dniu 1 października 2008r., uznał za uzasadnione, w odniesieniu do zaległości dłużników alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek, wprowadzenie w art. 30 ust. 1 ustawy z 2007 r. dodatkowych kryteriów, od spełnienia których uzależnione jest umorzenie należności. Wprowadzając instrument w postaci zróżnicowania wielkości umorzenia ustawodawca stworzył zachętę dla dłużników, aby zmobilizować ich do systematycznego regulowania ciążących na nich zobowiązań. Instytucja ta znajduje także pełne uzasadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, wyrażającej się w tym, aby osoby zobowiązane do dostarczania środków utrzymania dla osób najbliższych nie przerzucały tego ustawowego obowiązku na inne podmioty. Powyższe stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie . Przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Jak wynika zatem z treści wskazanego przepisu dotyczy on egzekucji należności, o których mowa w art. 28 ust. 1, 2 i 4, czyli należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Natomiast art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dotyczy należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ właściwy dłużnika może zatem umorzyć należności powstałe z tytułu wypłacenia osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej, jeśli spełnione są określone w sposób procentowy w art. 30 ust. 1 ustawy z 2007 r. warunki skuteczności egzekucji. Rozpoznając ponownie sprawę organy wyjaśnią czy egzekucja należności była skuteczna a po przekonującym udowodnieniu tej kwestii wyda decyzję mając na względzie uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczące art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 .p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.