II SA/Ol 161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi I. S., P. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę. W dniu 24 maja 2012 r., Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572, z późn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591, z późn. zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr x w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 r. Szkoły Podstawowej w K. Jednocześnie Rada zobowiązała Burmistrza S. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, związków zawodowych i W. Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do tego organu i związków zawodowych o opinię w sprawie likwidacji szkoły. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że w związku z trudną sytuacją finansową gminy S. oraz narastającymi kosztami finansowymi utrzymania placówek oświatowych, przy małej ilości uczniów, istniała konieczność szukania systemowych rozwiązań poprawy warunków ekonomicznych i obniżenia kosztów. Podjęto więc działania mające na celu obniżenie kosztów utrzymania i przekształcenia, zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, placówek jako szkoły publiczne prowadzone przez podmiot wskazany i upoważniony przez Radę Gminy. Brak pełnej akceptacji tego rozwiązania przez zainteresowanych, w konsekwencji zmusił organ prowadzący zaproponowanie zamknięcia przedmiotowej szkoły i połączenia obwodów szkolnych w jeden. Po jej likwidacji zaplanowano przekazanie obiektu starostwu powiatowemu na realizację zadania, jakim będzie utworzenie Filii Domu Pomocy Społecznej w I. dla około trzydziestu pensjonariuszy, w którym znajdzie zatrudnienie około piętnastu mieszkańców gminy. Połączenie obwodów szkolnych pozwoli natomiast poprawić bilans placówki w L., a w przyszłości stworzy szansę na samozbilansowanie się tej placówki. Dodano, że uchwała ma charakter intencyjny. W dniu 25 stycznia 2013 r. I.S. i P.S. wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie powyższej uchwały jako niezgodnej z prawem. Zarzucili temu aktowi naruszenie interesu prawnego członków Rady Rodziców oraz reprezentowanych przez nią rodziców i prawnych opiekunów dzieci uczęszczających do przedmiotowej szkoły, polegające na sprzeczności z: - art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - poprzez podanie niezgodnej z prawdą przyczyny likwidacji szkoły i wprowadzenie w błąd podmiotów wymienionych w tym przepisie; - art. 70 ust. 4 Konstytucji RP - poprzez ograniczanie prawa do powszechnego i równego dostępu do nauki; - art. 32 Konstytucji RP - poprzez potraktowanie w sposób dyskryminujący części społeczności lokalnej, tj. rodziców i opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły, zamierzając bezzasadnie zlikwidować tę szkołę; - art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - poprzez świadome zaniechanie konsultacji z mieszkańcami gminy. Wzywający podali, że w piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. Starosta I. wyjaśnił, iż nie inicjował spornego przekształcenia budynku szkoły w filię DPS w I., które to plany zostało ponadto zarzucone. W tym stanie rzeczy odpadła zasadnicza podstawa likwidacji szkoły, co powoduje, że uchwała - jako akt pozbawiony rzeczywistego uzasadnienia - powinna zostać przez Radę Miejską uchylona i nie powinna być przekazana do zaopiniowania przez właściwe organy. Zmiana przyczyn likwidacji w późniejszym terminie kłóci się bowiem rażąco z procesem opiniodawczym, w toku którego oceniane są przesłanki istniejące w konkretnym czasie, nie zaś mogące jedynie hipotetycznie wystąpić w przyszłości. I.S. i P.S. podnieśli ponadto, że w wyniku podjęcia kwestionowanej uchwały naruszono ich uprawnienie do kształcenia dzieci w konkretnej szkole położonej blisko miejsca zamieszkania. Zarzucili, że uchwała w materii tak kontrowersyjnej została podjęta bez konsultacji z mieszkańcami przeprowadzonymi w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje, że złamano zasadę honorowania prawa obywateli do wyrażania swoich poglądów w ważnych dla nich sprawach społecznych. Wywiedli też, że Rada Miejska niesłusznie wybrała do likwidacji przedmiotową szkołę spośród kilku zakwalifikowanych do likwidacji szkół, gdyż dysponuje ona budynkami w dobrym stanie technicznym i nie stanowi największego obciążenia finansowego dla budżetu Gminy. Skoro więc nie podano obiektywnych przyczyn jej likwidacji, to tym samym naruszono art. 32 Konstytucji RP. Rada Miejska w S. nie ustosunkowała się do powyższego wezwania. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, I.S. i P.S. powtórzyli w całości zarzuty i argumentację zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazano, że skarga została złożona przed upływem 30 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało zaniechaniem udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Uzasadniając natomiast wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że w dniu 24 lipca 2012 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonej uchwały wystąpiła Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej w K. Wobec tego powtórne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest skuteczne, zaś skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania jest spóźniona. Rada Miejska podała ponadto, że skarżący nie wnieśli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wezwanie z dnia 23 stycznia 2013 r. było wystosowane przez Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej w K., a nie przez skarżących. Ponadto organ gminy wywiódł, że podniesione w skardze zarzuty są nietrafne. W uzasadnieniu skarżonej uchwały wskazano na przyczyny ekonomiczne likwidacji szkoły, tj. małą ilość uczniów szkoły powodującą znaczący wzrost kosztów prowadzenia placówki oświatowej. Za bez znaczenia w sprawie organ uznał wskazany w uzasadnieniu do uchwały planowany sposób zagospodarowania nieruchomości po zlikwidowanej szkole. Zamiar likwidacji szkoły nie był bowiem spowodowany chęcią pozyskania obiektów zajmowanych przez tę placówkę, lecz potrzebą racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi. Organ zauważył ponadto, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły nie wiąże organu. Wobec tego, nawet hipotetyczne wprowadzenie w błąd opiniującego projekt uchwały kuratora nie może być uznane za naruszenie prawa mogące skutkować uchyleniem uchwały. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów ustawy zasadniczej wyjaśnił, że powołane w skardze przepisy ustanawiają ogólne zasady znajdujące konkretyzację i uszczegółowienie w przepisach ustaw, tym przypadku w ustawie o systemie oświaty. Art. 59 tej ustawy przewiduje natomiast możliwość likwidowania szkół na zasadach tam określonych. Zasady te zostały w przedmiotowym przypadku dochowane, nie może doszło więc do naruszenia prawa. Interpretacja zapisów Konstytucji prezentowana przez skarżących prowadziłaby w rezultacie do niemożności stosowania przepisów ustawy, gdyż wybór jakiejkolwiek szkoły do likwidacji prowadziłby do potraktowania - w sposób dyskryminujący - jakiejś społeczności lokalnej. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza także art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w tej sprawie nie było ustawowego obowiązku przeprowadzenia konsultacji, niemniej jednak organ konsultował z lokalną społecznością sprawę konieczności likwidacji Szkoły Podstawowej w K. Przeprowadzono bowiem zebranie Rady Miejskiej w S. z udziałem radnych i przedstawicieli Rady Rodziców szkoły w Kamieńcu. Zorganizowano zebranie wiejskie, na którym obecni byli Burmistrz S. i Zastępca Burmistrza, przedstawiciele Rady Rodziców oraz mieszkańcy K., a także skarżący. Ponadto w Urzędzie Miejskim w S. odbyło się spotkanie z przedstawicielami Rady Sołeckiej z K. i przedstawicielami Związku Nauczycielstwa Polskiego. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że wezwanie z dnia 20 lipca 2012 r. zostało podpisane przez Radę Rodziców, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 stycznia 2013 r. – przez nią i skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Suszu z dnia 24 maja 2012 r., Nr x, podjęta w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w K. Uchwała ta podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Prawo zaskarżenia takiego aktu służy więc wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11 i z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/11). Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze przedmiot sprawy stwierdzić można, że rodzice uczniów uczęszczających do szkoły, która ma ulec likwidacji w przyszłości posiadają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały podjętej w tym przedmiocie, gdyż wpływa to na prawa i uprawnienia rodziców i uczniów tej szkoły. W przedmiotowej sprawie skarżący poprzedzili wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowali termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tym należało ocenić czy i ewentualnie, w jaki sposób, zaskarżoną uchwałą naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących. Wyjaśnienia wymaga, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, gdyż jest to akt stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zarazem uznana za akt o charakterze tylko wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, gdyż stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganych prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. Skoro uchwała ta stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10). Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej dotycząca realizacji jednej z zasadniczych potrzeb wspólnoty samorządowej, to jest edukacji publicznej. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Jak wynika z brzmienia cytowanych przepisów ustawodawca, poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym i wymogiem zapewnienia uczniom przez organ prowadzący możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, nie zawarł żadnych innych przesłanek, od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Powyższe oznacza, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są wyłącznie prawne. Badaniu podlega jedynie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę także aspektu społecznego likwidacji szkoły. Z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska wskazała na trudności ekonomiczne Gminy, powodujące konieczność likwidacji przedmiotowej szkoły. Podała bowiem, że z uwagi na trudną sytuację finansową gminy S. i narastające koszty utrzymania placówek oświatowych, przy małej ilości uczniów, konieczne było podjęcie decyzji w celu obniżenia tych kosztów. Należy podkreślić, że informacja o planowanym sposobie wykorzystania budynków szkolnych, tj. przekazanie ich Staroście I. w celu utworzenia tam filii Domu Pomocy Społecznej, nie determinuje likwidacji szkoły. Określenie sposobu zagospodarowania mienia po likwidowanej szkole jest tylko pochodną jej likwidacji i nie może wpływać na ocenę zaskarżonej uchwały. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminy w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organizacja sieci szkół gminnych jest zatem funkcją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, a z drugiej strony jej możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych. W ramach tych uprawnień gminy oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje, mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym tworzenie, ale też likwidacja istniejących szkól w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz. W niniejszej sprawie, organ gminy przeprowadził taką analizę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała nie narusza art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Cytowany przepis reguluje zasady ułatwienia powszechnego i równego dostępu do szkół, co jest realizowane przez udzielanie pomocy finansowej uczniom i studentom. Skarżoną uchwałą w żaden sposób nie ograniczono tych uprawnień. Z treści skargi wynika, że skarżący upatrują naruszenia powołanego przepisu w niemożności kształcenia dzieci w likwidowanej szkole, położonej blisko miejsca zamieszkania. Należy przyznać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 - 3 ustawy o systemie oświaty, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem określonej odległości drogi dziecka z domu do szkoły, zaś w przypadku gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2 (tj. 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Z treści tych przepisów nie wynika jednak zakaz likwidacji szkoły, nawet jeżeli będzie to skutkowało wydłużeniem drogi ucznia z domu do szkoły. Dodać też należy, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, likwidując szkołę, organ prowadzący jest zobowiązany do zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Na marginesie należy zauważyć, ze z pisma procesowego z dnia 21 marca 2013 r. Burmistrza S. wynika, że od 1 września 2013 r. Szkoła Podstawowa w K. będzie funkcjonować jako szkoła niepubliczna, prowadzona przez Fundację "[...]", a wszystkie dzieci uczęszczające do tej szkoły dzieci będą kontynuować bezpłatna naukę w tym samym obiekcie. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. Przepis ten, stanowiąc, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, przewiduje jedynie możliwość przeprowadzenia konsultacji. Wprawdzie przepisy ustaw mogą nakładać na organ gminy taki obowiązek, lecz w przypadku likwidacji szkoły ustawodawca nie ustanowił takiego warunku. Wobec powyższego, uchwalenie zaskarżonej uchwały nie musiało być poprzedzone konsultacjami społecznymi. W niniejszej sprawie organ gminy przeprowadził jednak konsultacje z lokalną społecznością w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w K. W dniu 19 stycznia 2012 r. odbyło się spotkanie Burmistrza S. i Zastępca Burmistrza z rodzicami dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w K., zaś w dniu 23 stycznia 2013 r.- spotkanie z Burmistrzem S. i Zastępcą Burmistrza w K. zorganizowała Rada Rodziców tej szkoły. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, polegający - zdaniem skarżących - na niezasadnym podjęciu decyzji o likwidacji przedmiotowej szkoły spośród innych szkół zakwalifikowanych do likwidacji. Ocena legalności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie obejmuje kontroli racjonalności działań organu prowadzącego, a w konsekwencji oceny potrzeby likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę samodzielnie ocenia stan placówki oświatowej i jej zdolność do należytego wykonywania zadań statutowych, biorąc przy tym pod uwagę ekonomiczną racjonalność utrzymywania placówki. Kwestie powyższe nie są objęte sądową kontrolą legalności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.