II OSK 2670/11

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 roku sygn. akt IV SA/Wa 921/11 w sprawie ze skargi R.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.D. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 września 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji stwierdzając, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie 100 m od rzeki Kałwy. Organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 198, poz. 3104, dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na podstawie § 4 ust. 5 pkt 1–3 rozporządzenia, zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Nie dotyczy także siedlisk rolniczych, w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu oraz wyznaczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaży, kąpielisk i przystani. Organ I instancji stwierdził, że analizowana działka nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu rzeki, w konsekwencji uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy przedmiotowego budynku. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący nietrafnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 75 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz brak całościowej analizy mapy sytuacyjnej wsi [...]. W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i dokładny. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki Kałwy. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie może znaleźć zastosowania wyjątek z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji nie stwierdził wadliwego zastosowania tego przepisu polegającego, według skarżącego, na wadliwej jego subsumpcji do stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją, o której mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, z analizy akt sprawy organ wywiódł trafny wniosek, że działka inwestora nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. W ocenie Sądu I instancji, organ wyjaśnił szczegółowo, co rozumie przez określenie "zwarta zabudowa", a polemika skargi z zastosowanym przez organ sposobem wykładni tego pojęcia nie została poparta zasadami logicznego rozumowania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym fakt, że nieruchomości są lub mogą być w warunkach wiejskich nawet znacznie oddalone od siebie nie oznacza, że nie wystąpi zwarta zabudowa. Zdaniem Sądu I instancji, znaczne oddalenie działki od nieruchomości wiejskich ze swojej istoty wyklucza możliwość uznania, że występuje zwarta zabudowa. Zwarta zabudowa wsi występuje wzdłuż drogi publicznej przebiegającej przez wieś [...] (co widoczne jest na mapie, załączonej do akt sprawy), a nieruchomość skarżącego znajduje się przy drodze gruntowej, prostopadle łączącej się z drogą publiczną wsi [...], poza wsią, a w każdym razie poza obszarem zwartej zabudowy wsi. Natomiast zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego, złożonym na rozprawie w dniu 7 września 2011 r., załączona mapa odzwierciedla faktyczne położenie działki skarżącego w stosunku do usytuowania wsi. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego, że organ, oceniając rodzaj zabudowy w obrębie wsi [...], oparł się na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Organ zobowiązany był przeanalizować stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonych dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi, że rozpoznając sprawę, w której istotną przesłanką jest położenie działki inwestycyjnej względem nieruchomości wsi [...], wziął pod uwagę przedmiotową mapę. W ocenie Sądu I instancji, nie można również podzielić stanowiska organu, że inwestycja stanowić ma uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej przebiegającej zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych, bowiem tylko jedna z działek przyległych do działki inwestora jest zabudowana. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia, że na analizowanym terenie (tj. przy drodze gruntowej, biegnącej do wsi [...]) znajduje się jeszcze jedna nieruchomość zabudowana, bowiem jej położenie wobec nieruchomości skarżącego wskazuje na brak możliwości uznania, że inwestycja skarżącego stanowiłaby "uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej". Sąd I instancji podkreślił, że położenie przy drodze gruntowej dwóch nieruchomości zabudowanych, nie uprawnia do zastosowania wyjątku polegającego na "uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej". Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że planowana inwestycja nie mieści się również w wyjątkach od zakazu zabudowy wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w szczególności polegające na braku wyjaśnienia w jego treści, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń faktycznych odbiegających od tych dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji. Po drugie, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe odwołanie się w rozstrzygnięciu do akt sprawy, co skutkowało dokonaniem ustaleń faktycznych niemających potwierdzenia w materiale dowodowym, że nieruchomość skarżącego nie leży w obrębie zwartej zabudowy wsi. Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie dokonanie przez Sąd I instancji własnych, odmiennych ustaleń od tych poczynionych przez organ administracji w zaskarżonej decyzji. Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności w zakresie oceny intensywności zabudowy wsi [...]. Po piąte, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i błędne uznanie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w znacznej odległości od innych zabudowanych nieruchomości i poza terenem zwartej zabudowy wsi, gdyż jest położona przy drodze przylegającej do drogi głównej przy pominięciu okoliczności, że nieruchomość skarżącego jest położona obok nieruchomości zabudowanych, jak też w bliskim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych przy drodze głównej. Po szóste, naruszenie art. 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem legalności i prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz dokonanie nowych ustaleń faktycznych w sprawie, co, w ocenie skarżącego, stanowi niedopuszczalne przekroczenie kognicji sądu administracyjnego. Po siódme, naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do oddalenia skargi. Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, naruszenie przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą pojęcia zwartej zabudowy w odniesieniu do obszaru wiejskiego. Po drugie, naruszenie przepisu art. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na wadliwej subsumpcji tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego. Po trzecie, naruszenie art. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przekroczeniem przez Sąd I instancji zakresu kognicji określonej we wskazanym przepisie i dokonaniem własnych, nowych ustaleń faktycznych, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z normą wskazaną w art. 1 p.p.s.a., która dopuszcza tylko możliwość kontroli działalności administracji publicznej, a zatem dokonanie badania w zakresie prawidłowości i legalności przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub w przypadku uznania, że wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez jej uwzględnienie i uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji nie naruszył dyspozycji art. 1 ustawy p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, a nie własnych ustaleń faktycznych, co podnosi skarga kasacyjna. Wynika to z tego, że sąd administracyjny dokonuje kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy na podstawie akt administracyjnych danej sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie może przesłuchiwać świadków, powoływać biegłych czy zarządzać oględzin, lecz powinien oczywiście dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o który właściwy organ wydał zaskarżoną ostateczną decyzję poddaną kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie analiza akt sprawy niewątpliwie prowadzi do wniosku, że przedmiotowa działka nr [...] jest zlokalizowana w odległości 100 m od linii brzegu rzeki [...]. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. wprowadza jednoznacznie zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponadto, ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy i poddane kontroli przez Sąd I instancji, także w oparciu o akta administracyjne tej sprawy, wbrew zarzutom kasacyjnym nie spowodowały, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym także odnośnie przyjętego stanu faktycznego przez właściwe organy, a poddanego kontroli przez Sąd I instancji. Trzeba także zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po drugie, kluczową kwestią występującą w tej sprawie, a wymagającą rozstrzygnięcia, jest ocena prawna, czy w stanie faktycznym tej sprawy ma zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia Wojewody, który przewiduje odstępstwa od zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8. Stanowi on bowiem, że zakazu który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 nie stosuje się w odniesieniu do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie opowiada się za wykładnią tego przepisu dokonaną w wyroku NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, która przyjmuje, że spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne. Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Natomiast w stanie faktycznym tej sprawy powyższa przesłanka oczywiście nie zachodzi, ponieważ z ustaleń faktycznych wynika, że obszar projektowanej inwestycji na działce nr [...] obręb [...] gmina [...] nie jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy, jak i nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Dlatego też, niezależnie nawet od przyjętej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia Wojewody nie jest spełniony wyjątek od zakazu, który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia jak i nie jest to oczywiście urządzenie wodne czy też obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej czy też rybackiej. Należy przy tym zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną odnośnie kwestii braku zwartej zabudowy wsi [...] na tym terenie przy danej drodze gruntowej jak i braku przesłanki uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, gdyż tylko jedna z działek przyległych do działki inwestora jest zabudowana. Ponadto należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania tej gminy dopuszcza takie inwestycje, lecz oczywiście po uprzednim wystąpieniu przesłanek z § 4 ust. 5 pkt 1, co w tej sprawie nie nastąpiło. Po trzecie, dlatego też chybiony jest także całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji – w tym stanie faktycznym sprawy – § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia Wojewody z powodu jego rzekomo wadliwego zastosowania spowodowanego jego błędną jakoby subsumpcją do stanu faktycznego w tej sprawie. Powyższe oznacza ponadto, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie uznał, że skarga powinna zostać oddalona. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.