IV SAB/Wr 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Dnia 31 stycznia 2013 r. do W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o., dalej: Przedsiębiorstwo, wpłynął wniosek G. S., dalej: skarżący, o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, poprzez przesłanie skarżącemu na adres dla korespondencji dokumentów znajdujących się w zbiorze oznaczonym kodem odbiorcy 05-106-101. W odpowiedzi na złożony wniosek Przedsiębiorstwo poinformowało, że dokumenty będące w posiadaniu Przedsiębiorstwa znajdujące się w zbiorze oznaczonym wskazanym kodem nie mają charakteru informacji publicznej. Jednocześnie skarżącego poinformowano, że w celu uzyskania dostępu do informacji dotyczących zbioru dokumentów oznaczonych kodem odbiorcy 05-106-101, między innymi w zakresie prowadzonej korespondencji, należy wystąpić z pisemnym wnioskiem i określić w sposób jednoznaczny rodzaj żądanych dokumentów. Po otrzymaniu od skarżącego określonych informacji dokumenty zostaną udostępnione zgodnie z wnioskiem. Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Przedsiębiorstwa w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 16 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 20 lutego 2013 r. otrzymał od Przedsiębiorstwa pismo, stanowiące odpowiedź na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej jednakże, zdaniem skarżącego, otrzymana informacja nie stanowi udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Pismo to stanowi bowiem odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił jednocześnie niedotrzymanie terminu udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udzielenia w zakreślonym terminie żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że dokumenty dotyczące skarżącego, jako odbiorcy usług znajdujące się w zbiorze danych Przedsiębiorstwa nie mają charakteru informacji publicznej ponieważ dotyczą sprawy indywidualnej skarżącego. Informację publiczną stanowi bowiem w świetle ustawy, każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Jednocześnie informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych których używa się przy wykonywaniu przewidzianych przez prawo zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 28). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (tak: wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/2006, Lex 265495). Uznając zatem skargę za dopuszczalną, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy żądane przez skarżącego informacje zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w razie sporu – jak w sprawie niniejszej – między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji. Należy bowiem podkreślić, iż sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197). Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej oraz przykładowy ich katalog zostały zawarte w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te są niezbyt jasne, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż przy wykładni tych przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 2003 r., II SA 4059/2002, Lex 78063). Uwzględniając ten aspekt należy stwierdzić, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt. II SAB 180/02, niepubl., podkreślał, iż nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Sąd ten również, w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wskazał, że samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w sprawie indywidualnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż żądanie skarżącego sformułowane we wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r., mimo iż skierowane w trybie przedmiotowej ustawy - nie dotyczy jednak informacji publicznej. Przedsiębiorstwo prawidłowo zatem uznało, że żądanie udostępnienia dokumentów ze zbioru danych Spółki dotyczących skarżącego jako odbiorcy usług, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że informacja o jaką wystąpił skarżący dotyczy jego sprawy indywidualnej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W omawianej sprawie Przedsiębiorstwo nie było bezczynne, albowiem po dokonaniu ustaleń, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w świetle przepisów ustawy, poinformowało o tym skarżącego w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. Co więcej, w piśmie tym poinformowano, że jeżeli skarżący wystąpi z pisemnym wnioskiem i określi w sposób jednoznaczny rodzaj żądanych dokumentów to wówczas żądane dokumenty zostaną niezwłocznie skarżącemu udostępnione. Wniesiona skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie.