II GSK 1651/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Dariusz Dudra Protokolant Katarzyna Łysiak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2572/12 w sprawie ze skargi R. S. na pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2572/12, oddalił skargę R. S. na pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. z [...] czerwca 2011 r. nr [...] informujące o odmowie wpisu na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. S. pismem z [...] czerwca 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. (dalej: Dyrektor Centrum) o wpisanie go na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów. Skarżący wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 21 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2580/10, którym uchylono rozstrzygnięcie o skreśleniu go z listy ekspertów przyrodniczych, nadal posiada dotychczasowe uprawnienia, których brak organ uważa za przeszkodę do wpisania go na powyższą listę. Dyrektor Centrum pismem z [...] czerwca 2011 r. odmówił wpisania skarżącego na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów. Następnie R. S. wezwał Dyrektora Centrum do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie żądanego wpisu. Organ pismem z [...] sierpnia 2011 r. udzielił negatywnej odpowiedzi na powyższe wezwanie. R. S. natomiast wniósł na to pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. WSA postanowieniem z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2037/11 odrzucił skargę, uznając, że była ona niedopuszczalna. W następstwie skargi kasacyjnej wniesionej przez R. S. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1865/12 uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że przed odrzuceniem skargi Sąd pierwszej instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu zaskarżenia, do czego był zobowiązany w myśl art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi R. S., stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek złożony przez skarżącego dotyczył wpisania na listę ekspertów ornitologów. Lista ta prowadzona jest przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradzania odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. z 2008 r., Nr 89, poz. 545 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 maja 2008 r.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na listę ekspertów przyrodniczych wpisuje się osoby, które spełniają wymagania zawarte w § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. i podzielił stanowisko organu, że skarżący nie spełnił wszystkich wymogów warunkujących wpisanie go na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów. Skarżący przedłożył jedyne zaświadczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie rekomendacji wystawionej przez Instytut Technologiczno-Przyrodniczy w F., natomiast nie spełnił pozostałych koniecznych wymagań - nie odbył szkolenia dla działania "Program rolnośrodowiskowy", którego przedmiotem jest zakres tematyczny dotyczący tego działania, w tym uwzględniający specyfikę doradzania wykonywanego przez ekspertów przyrodniczych i nie posiada zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, a także nie złożył przed Dyrektorem Centrum Doradztwa Rolniczego z wynikiem pozytywnym egzaminu pisemnego sprowadzającego wiedzę i umiejętności z zakresu zagadnień objętych szkoleniem. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, odbycie przez niego szkolenia w dniach 4 i 5 lutego 2010 r. oraz złożenie przez niego w dniu 5 lutego 2010 r. egzaminu z wynikiem pozytywnym, nie zwalniało go – w związku ze złożeniem wniosku w 2011 r. - od odbycia ponownego szkolenia obejmującego m.in. specyfikę doradztwa wykonywanego przez ekspertów przyrodniczych ornitologów i uzyskania stosownego zaświadczenia oraz złożenia egzaminu przed Dyrektorem Centrum. WSA stwierdził, że szkolenie oraz egzamin, na który powołuje się skarżący, były niezbędne do zachowania dotychczasowych uprawnień, wynikających z posiadanego przez skarżącego, od lipca 2008 r., wpisu na listę ekspertów przyrodniczych botaników. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradzanie odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 3, poz. 17, dalej: rozporządzenie zmieniające). W myśl powołanego przepisu osoby, które uzyskały uprawnienia do doradzania na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują swoje uprawnienia, z tym, że do dnia 28 lutego 2010 r. eksperci przyrodniczy są zobowiązani do złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w 2008 r. eksperci przyrodniczy nabywali uprawnienia wyłącznie na podstawie zaświadczenia wojewody. Skarżący przedstawił wówczas zaświadczenie potwierdzające tylko posiadanie wiedzy i doświadczenia w rozpoznawaniu siedlisk przyrodniczych i dlatego uzyskał wpis na listę ekspertów przyrodniczych botaników. WSA stwierdził, że z wyjaśnień przedstawionych przez Dyrektora Centrum wynika, iż rozgraniczenie na prowadzonych w Centrum listach ekspertów przyrodniczych na dwie specjalności - botaników i ornitologów, wynikało między innymi z wzoru rekomendacji wydawanej zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. W druku wspomnianej rekomendacji, podmiot, który ją wydawał, określał zakres wiedzy i doświadczenia objętego rekomendacją (np. identyfikacja gatunku ptaków), poprzez skreślenie zakresu, którego rekomendacja nie dotyczy (np. identyfikacja siedlisk przyrodniczych). W związku z tym zaświadczenie wydawane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, stanowiące jeden z dokumentów wymaganych do wpisu na listę ekspertów potwierdzają spełnianie wymagań dla eksperta przyrodniczego albo ornitologa albo botanika. Sąd zwrócił uwagę, że § 11 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. nie różnicuje ekspertów przyrodniczych na ornitologów i botaników, jednak zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2, 3 tego rozporządzenia, wymagane jest odbycie szkolenia, które m.in. uwzględnia specyfikę doradzania wykonywanego przez eksperta i złożenie stosownego egzaminu. W związku z tym jeżeli skarżący chciał uzyskać wpis na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów, to powinien odbyć stosowne szkolenie z tego zakresu i złożyć egzamin z wynikiem pozytywnym. WSA stwierdził również, że chociaż motywy rozstrzygnięcia Dyrektora Centrum pozbawione były pogłębionej argumentacji prawnej, lecz nie stanowiło to uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. R. S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 8 maja 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2572/12), zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm. – dalej: u.s.d.g.) oraz w związku z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że osoba wpisana już wcześniej na listę ekspertów przyrodniczych (mająca wówczas wiedzę i doświadczenie jedynie w rozpoznawaniu siedlisk przyrodniczych), po późniejszym uzyskaniu wiedzy i doświadczenia również w zakresie rozpoznawania gatunków ptaków – jest zobowiązana do ponownego odbycia szkolenia i zdania egzaminu, przewidzianych w § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r., celem wykonywania działalności eksperta przyrodniczego również w zakresie, w którym niezbędna jest wiedza w zakresie rozpoznawania gatunków ptaków. W związku ze wskazanym naruszeniem skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi w przypadku uznania przez Sąd, że spełnione są przesłanki z art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Dyrektor Centrum w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej i jego uzasadnienie wskazuje, że zasadniczy problem w sprawie dotyczy kwestii wpisu na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów osoby, która jest już ekspertem przyrodniczym botanikiem, ale wobec uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r., potwierdzającego, że posiada ona wiedzę i doświadczenie w rozpoznawaniu gatunków ptaków, chce uzyskać wpis jako ekspert przyrodniczy ornitolog, bez odbywania szkolenia i składania egzaminu, o których mowa w § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnił wszystkich wymaganych warunków wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia z 7 maja 2008 r., a w związku z tym odmowa wpisu na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów była uzasadniona. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że skoro odbył szkolenie i złożył egzamin, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, to nie ma obowiązku ponawiania tych czynności, zaś wystarczającą podstawą do "rozszerzenia" wpisu na listę ekspertów przyrodniczych jest zaświadczenie, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2008 r. wystawione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie rekomendacji wystawionej przez Instytut Technologiczno – Przyrodniczy w Falentach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut postawiony w skardze kasacyjnej i argumentacja podana na jego poparcie nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Przede wszystkim należy zauważyć, że strona skarżąca nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, że szkolenie, które R. S. odbył w dniach 4 – 5 lutego 2010 r. oraz złożony 5 lutego 2010 r. egzamin służyły wyłącznie zachowaniu przez skarżącego dotychczasowych uprawnień tj. przysługujących mu przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Przyjęcie przez prawodawcę w rozporządzeniu zmieniającym nowych rozwiązań, spowodowało konieczność uregulowania sytuacji tych osób, które uzyskały uprawnienia do doradzania na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie zaświadczenia wojewody potwierdzającego spełnienie warunków, o których mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. W sprawie nie jest kwestionowane, że na podstawie wspomnianego zaświadczenia wojewody, skarżący uzyskał wpis na listę ekspertów przyrodniczych botaników. Wobec powyższego, złożenie przez skarżącego egzaminu w trybie § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego służyło wyłącznie zachowaniu dotychczasowych uprawnień – eksperta przyrodniczego botanika. Przyjęcie przez WSA, że skarżący składając egzamin 5 lutego 2010 r. potwierdził przysługujące mu już wcześniej uprawnienia, doprowadziło do konsekwentnego wniosku, że domagając się wpisu na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów skarżący ubiega się o nowe uprawnienia, których uzyskanie wymaga spełnienia warunków wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze skarżącym, że odbyte szkolenie i pozytywny wynik z egzaminu uzyskany [...] lutego 2010 r. są wystarczające dla uznania, że skarżący spełnił warunki wymienione w § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że spełnienie przesłanek wpisu na listę ekspertów przyrodniczych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku. W sprawie jest niewątpliwe, że skarżący złożył wniosek o wpisanie go na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów [...] czerwca 2011 r. W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uzyskanie wpisu, o który ubiegał się skarżący, wymaga łącznego spełnienia warunków wymienionych w § 11 ust. 2 pkt 1 – 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. Dodać należy, że zarówno w § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyraźnie odróżnia się "specjalizacje" ekspertów przyrodniczych stanowiące o posiadanej wiedzy i doświadczeniu w rozpoznawaniu gatunków ptaków lub siedlisk przyrodniczych, uzyskiwaniu rekomendacji na podstawie "udziału w sporządzaniu planów ochrony obszarów chronionych lub inwentaryzacji przyrodniczej, lub monitoringu przyrodniczego, lub publikacji naukowych dotyczących gatunków ptaków lub siedlisk przyrodniczych, lub działań z zakresu czynnej ochrony przyrody (ust. 2 pkt 1), z zaleceniem by przedmiotem szkolenia był zakres tematyczny uwzględniający specyfikę doradzania przez ekspertów przyrodniczych (ust. 2 pkt 2) oraz by egzamin pisemny sprawdzał wiedzę i umiejętności z zakresu zagadnień objętych szkoleniem (ust. 2 pkt 3). Z załącznika do rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. nazwanego - Zakres tematyczny szkolenia dla działania "Program rolnośrodowiskowy"- wynika, że zakres tematyczny szkolenia dla ekspertów przyrodniczych jest zróżnicowany w zakresie metodyki sporządzania dokumentacji przyrodniczej (zagadnienie obejmujące połowę czasu przeznaczonego na szkolenie) dla dwóch grup - ornitologicznej i siedliskowej. Już z tej przyczyn nie sposób uznać, że odbycie szkolenia w grupie siedliskowej jest równoznaczny z odbyciem szkolenia dla grupy ornitologicznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w ustalonym stanie faktycznym Dyrektor Centrum zasadnie odmówił wpisania R. S. na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów. Niewątpliwie skarżący nie odbył wymaganego szkolenia i nie złożył egzaminu, a to wykluczało uwzględnienie jego wniosku o wpis na listę ekspertów przyrodniczych ornitologów. Należy raz jeszcze podkreślić, że szkolenie, które skarżący odbył w lutym 2010 r., zakończone egzaminem miało na celu zachowanie dotychczasowych uprawnień i nie może być traktowane jako spełnienie warunków wymienionych w § 11 ust. 2 pkt 2 – 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.