I OSK 2416/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 350/11 w sprawie ze skargi Instytutu [...] w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Instytutu [...] w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 350/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Instytutu Włókien [...] w P. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zwrotu wniosku oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie własne orzekające o zwróceniu skarżącemu wniosku o ustalenie, że dokonana przez wójta aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy, jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wójt Gminy K. powołując się na art. 72 ust. 1 i 3 pkt 3a u.g.n. (obecnie Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił skarżącemu opłatę roczną w wysokości odpowiadającej 1% ceny nieruchomości podanej w operacie szacunkowym. Jak wskazał wójt, z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomość z mocy prawa stała się własnością gminy i przestały stosować się do niej przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Organ zwrócił wniosek, wskazując jako właściwy do jego rozpatrzenia sąd powszechny. Oświadczenie wójta stanowiło czynność zmierzającą do ustalenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś wypowiedzenie przewidziane w art. 78 u.g.n. Nie zachodziła więc czasowa niedopuszczalność drogi sądowej do rozpoznania tej sprawy cywilnej, jak w przypadku aktualizacji opłaty. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie została wcześniej określona w umowie lub decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego stosowna opłata. Skarżący stał się użytkownikiem wieczystym z mocy prawa na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Nie zostały wówczas, określone ani cel, na który nieruchomość była oddana, ani wysokość stawki procentowej opłaty, ani też wysokość opłaty w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata z tytułu wieczystego użytkowania była bowiem poddana reżimowi ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i zgodnie z art. 17b ust. 2 tej ustawy opłata była równa cenie 20 kg żyta z hektara przeliczeniowego. Nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę zostało potwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2007 r. i z tą chwilą odpadła podstawa prawna dotychczasowej opłaty, a jednocześnie powstała konieczność ustalenia wysokości opłaty w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 18a ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Do tej pory nie nastąpiło ustalenie opłaty rocznej. Wójt powołał się na przepisy dotyczące ustalenia opłaty rocznej. Nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. Nie można więc mówić o aktualizacji opłaty rocznej, skoro jej rozmiar nie został jeszcze ustalony. W ocenie organu, w sprawie ustalenia po raz pierwszy opłaty rocznej organ nie ma kompetencji do rozstrzygania sporu stron i dlatego zastosował art. 66 § 3 k.p.a. Skargę na to postanowienie wniósł Instytut [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie: Sąd podkreślił, że w każdym przypadku ustalania opłaty rocznej, nawet od początku, czy jedynie jej zmiany, stosuje się do załatwienia tej sprawy cywilnej procedurę zakładającą wyczerpanie instytucji prawnej przedsądu, co dopiero otwiera drogę postępowania sądowego. Postuluje się przy tym, aby Kolegium raczej wydawało przy załatwianiu tej sprawy w pierwszej fazie rozstrzygnięcia merytoryczne, co umożliwia stronom przeniesienie ewentualnego sporu do sądu powszechnego. Sąd stwierdził, że o ile zatem organ trafnie przystąpił do rozważania podstawy własnej kompetencji dla załatwienia nietypowego stanu faktycznego, o tyle jego wniosek wyłączający ją z uwagi na potrzebę stosowania analogii w sytuacji wyjątkowego jedynie poddania sprawy cywilnej pod rozstrzygnięcie organu, budził poważne wątpliwości. O potrzebie odpowiedniego stosowania procedury aktualizacyjnej przy określaniu rozmiaru opłaty rocznej po raz pierwszy na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi art. 221 u.g.n. Zdaniem Sądu podstawowe uchybienie organu przy dokonywaniu ocen prawnych polegało na podkreśleniu znaczenia typowych unormowań i ich gramatycznego znaczenia (art. 71–79 u.g.n.), podczas gdy należało poszukiwać sposobu rozstrzygnięcia sprawy nietypowej, a ponadto na podjęciu próby rozbicia jednolitego stosunku prawnego użytkowania wieczystego, przez podkreślanie różnic związanych z datą powstania tego prawa, osobą właściciela gruntu oraz istnieniem szczególnych unormowań w kwestiach szczegółowych dotyczących sposobu uzyskania wieczystego użytkowania i obowiązku ponoszenia opłat rocznych w okresie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Było raczej istotne, że to jednolite i odpłatne prawo powstało właśnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, zaś odpłatność ta była wtedy w określony sposób ustalona, tyle że wymagała zmiany przez dostosowanie jej wysokości do unormowań u.g.n. Nasuwał się wniosek, aby podstawy prawnej do tego dostawania poszukiwać właśnie w przepisach art. 71-81 u.g.n. Konkludując Sąd stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek organ obowiązany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące zasadności wniosku w zakresie wszystkich jego żądań oraz w nawiązaniu do pełnej podstawy faktycznej przytoczonej przez skarżącego. Organ wyznaczył rozprawę "w sprawach aktualizacji opłaty rocznej". Na rozprawie skarżący nadal twierdził, że powinien zostać zwolniony z opłaty w całości. W uzupełnieniu wniosku skarżący powołał się na treść uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Strzelinie z dnia 6 maja 2010 r. oddającego powództwo gminy przeciwko skarżącemu o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego. Jak wynika z tego uzasadnienia, było między stronami sporne, czy z uwagi na powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa, nie zaś na podstawie umowy, został określony cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie sądu powszechnego cel ten należało określić w oparciu o zakres zadań skarżącej jednostki badawczo-rozwojowej. Dokonując zatem zwrócenia wniosku, organ uchylił się od rozpatrzenia sporu pomiędzy stronami również w zakresie omawianej tutaj istotnej przesłanki ustalenia wysokości opłaty. W treści uzasadnienia wyroku sądu powszechnego znalazła się wzmianka o aktualnej wysokości opłaty rocznej w kwocie 67.960 zł. Jak wiadomo, obecnie oferta gminy określiła opłatę w rozmiarze 177.851,92 zł. Nasuwa się wniosek, że gdyby użytkowanie wieczyste po stronie skarżącego powstało po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagałoby rozważenia zwrócenie wniosku z uwagi na właściwość sądu powszechnego od samego początku (art. 66 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie wydanie tego postanowienia było bezzasadne. Ponadto uchylenie przepisu szczególnego regulującego wysokość opłat rocznych, nawet w przypadku nieuregulowania sposobu określenia opłat na przyszłość, oznacza powinność powrotu do trybu przewidzianego w ustawie mającej charakter generalny, czyli aktualnie unormowanego w art. 71-81 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 33 § 1 oraz art. 91 § 1, art. 109 i art. 142, w związku z art. 12 ustawy p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie rozprawy i wydanie wyroku, pomimo niepowiadomienia o postępowaniu sądowym uczestnika na prawach strony – Gminy K., a w konsekwencji pozbawienie jej możliwości obrony swych praw, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub zastosowanie, to jest: – art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 221 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe do rozpatrzenia w charakterze przedsądu wniosku użytkownika wieczystego kwestionującego oświadczenie właściciela nieruchomości o ustaleniu wysokości opłaty rocznej, 3) naruszenie przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – p.p.s.a., w związku z art. 66 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Kolegium nie wzięło pod uwagę dodatkowych żądań sformułowanych w podaniu i bezzasadnie zwróciło podanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym brała również udział w charakterze strony – Gmina K. i jako właściciel nieruchomości powinna mieć zapewnioną możliwość ochrony swojego interesu prawnego. Kolegium stwierdziło także, iż Sąd dokonał w istocie rozszerzającej wykładni przepisów art. 77-81 u.g.n., a w szczególności art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i 2, przesądzając jednoznacznie, że w zakresie desygnatów pojęciowych "aktualizacji" opłaty rocznej mieści się nie tylko przypadek zmiany wysokości opłaty spowodowanej zmianą wartości rynkowej nieruchomości, jak to expressis verbis wynika z art. 77 ust. 1 u.g.n., ale także przypadek ustalenia wysokości opłaty rocznej (określanej dotychczas na podstawie przepisów odrębnych) w celu dostosowania jej wysokości do przepisów u.g.n. Logiczną konsekwencją zaprezentowanego przez Sąd stanowiska jest stwierdzenie, że ustalenie wysokości opłaty rocznej w okolicznościach konkretnej sprawy powinno nastąpić w formie wypowiedzenia, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.g.n., od którego użytkownikowi przysługuje wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., a następnie możliwość przeniesienia sprzeciwem sporu na drogę przed sądem powszechnym (art. 80 ust. 1 u.g.n.). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do pozbawienia Gminy K. możliwości obrony swoich praw. Nie budzi wątpliwości, iż spory na tle opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych. Gmina K. działa jako właściciel nieruchomości obciążonej prawem wieczystego użytkowania. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest niezbędnym etapem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, gdzie będzie się on toczył pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości. Oczywistym więc jest, że oba te podmioty są stronami postępowania przed Kolegium. Takimi też stronami w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie byli zarówno Instytut, jak i Gmina K. Wniesienie skargi, które Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za skuteczne, uruchomiło postępowanie przed tym Sądem, co w konsekwencji prowadzi do stosowania w tej sprawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 32 i 33 § 1 ww. ustawy podmiot, który brał udział w postępowaniu przed organem administracji publicznej, chociaż nie wniósł skargi, to jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Nie powinno budzić wątpliwości, iż właściciel nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu toczącym się na kanwie realizacji jego uprawnień właścicielskich. W niniejszym postępowaniu przed Sądem I instancji nie brała udziału Gmina K.. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż nie była powiadomiona o terminie rozprawy, nie został jej również doręczony odpis wyroku z uzasadnieniem, który został sporządzony z urzędu. Gmina K. nie wiedziała o toczącym się postępowaniu przed Sądem i nie brała w nim udziału. Sytuacja taka została spowodowana naruszeniem przez Sąd I instancji stosownych przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia uczestnika postępowania na prawach strony, możliwości obrony swoich praw. Stanowi to przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji nie można oceniać merytorycznie wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku Sądu I instancji, a co za tym idzie, odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.