II SA/Wr 350/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi I.W.N.iR.Z. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r.; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie własne orzekające o zwróceniu skarżącemu wniosku o ustalenie, że dokonana przez wójta aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy, jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Według uzasadnienia, wójt powołując się na art. 72 ust. 1 i 3 pkt 3a u.g.n. (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił skarżącemu opłatę roczną w wysokości odpowiadającej 1% ceny nieruchomości podanej w operacie szacunkowym. Jak wskazał wójt, z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomość z mocy prawa stała się własnością gminy i przestały stosować się do niej przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Organ zwrócił wniosek, wskazując jako właściwy do jego rozpatrzenia sąd powszechny. Oświadczenie wójta stanowiło czynność zmierzającą do ustalenia opłaty rocznej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś wypowiedzenie przewidziane w art. 78 u.g.n. Nie zachodziła więc czasowa niedopuszczalność drogi sądowej do rozpoznania tej sprawy cywilnej, jak w przypadku aktualizacji opłaty. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podważał te oceny. Rozpoznając ten wniosek organ na wstępie podkreślił, że sprawa sporu o wysokość opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, a także o wysokość stawki procentowej tej opłaty, jest sprawą cywilną. Z art. 2 § 1 k.p.c. wynika domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych. Właściwość innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.) przewidziano w sprawach aktualizacji opłaty rocznej (art. 77 – 81 u.g.n.), zmiany stawki procentowej opłaty (art. 73 § 2 u.g.n.) oraz pierwszego ustalenia oraz dostosowania wysokości stawki do zmiany przepisów (art. 221 ust. 1 i 2 w związku z art. 77-81). W tych sprawach zachodzi czasowa niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż wyczerpanie trybu przed organem stanowi warunek wystąpienia o ochronę prawną do sądu powszechnego. Podstawą aktualizacji opłaty jest zmiana wartości nieruchomości (art. 77 ust. 1 u.g.n.). Aktualizować opłatę można wyłącznie wówczas, gdy uprzednio taką opłatę ustalono. W nin. sprawie wymagało ustalenia, czy dla przedmiotowej nieruchomości opłata została wcześniej określona w umowie lub decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Skarżący stał się użytkownikiem wieczystym z mocy prawa na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Nie zostały wówczas, określone ani cel, na który nieruchomość była oddana, ani wysokość stawki procentowej opłaty, ani też wysokość opłaty w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata z tytułu wieczystego użytkowania była bowiem poddana reżimowi ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i zgodnie z art. 17b ust. 2 tej ustawy opłata była równa cenie 20 kg żyta z hektara przeliczeniowego. Nabycie prawa własności nieruchomości przez gminę zostało potwierdzone decyzją Wojewody z dnia 21 lutego 2007 r. i z tą chwilą odpadła podstawa prawna dotychczasowej opłaty, a jednocześnie powstała konieczność ustalenia wysokości opłaty w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 18a ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Do tej pory nie nastąpiło ustalenie opłaty rocznej. Wójt powołał się na przepisy dotyczące ustalenia opłaty rocznej. Nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. Nie można więc mówić o aktualizacji opłaty rocznej, skoro jej rozmiar nie został jeszcze ustalony. W ocenie organu, w sprawie ustalenia po raz pierwszy opłaty rocznej organ nie ma kompetencji do rozstrzygania sporu stron (patrz wyrok I OSK 306/2006 lub wyrok II CSK 268/08). Dlatego trafnie zastosowano art. 66 § 3 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 72 ust. 1 i 3, art. 78 i 79 ust. 3 i 7 w związku z art. 221 u.g.n. w związku z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. Na wstępie skarżący wskazał, że uprzednio organ rozpoznał merytorycznie jego wnioski dotyczące wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej i jej stawki procentowej, dokonanego przez wójta w 2007 r. Organ orzekł wówczas, że aktualizacja opłaty była nieuzasadniona, zaś stawka procentowa powinna wynosić 1%. Obecnie nie powinno mieć znaczenia, że wójt powołał nieprawidłową podstawę prawną (art. 72 ust. 1 i 3 zamiast art. 78 u.g.n.). Zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n. organ miał ustalić nową wysokość opłaty lub oddalić wniosek, co umożliwiało złożenie sprzeciwu. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. błędne było pouczenie przez organ dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według art. 78 ust. 4 u.g.n. nowa opłata obowiązuje jedynie w przypadku niezłożenia wniosku do organu. Zwrócenie wniosku uniemożliwia zawarcie przez strony ugody lub poddanie sporu pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w każdym przypadku ustalania opłaty rocznej, nawet od początku, czy jedynie jej zmiany, stosuje się do załatwienia tej sprawy cywilnej procedurę zakładającą wyczerpanie instytucji prawnej przedsądu, co dopiero otwiera drogę postępowania sądowego. Postuluje się przy tym, aby SKO raczej wydawało przy załatwianiu tej sprawy w pierwszej fazie rozstrzygnięcia merytoryczne, co umożliwia stronom przeniesienie ewentualnego sporu do sądu powszechnego. W tym zakresie powołać można przykładowo wyroki II SA/Ol 353/10, I OSK 551/07, I CSK 418/07, I A Ca 914/08 lub I A Ca 1035/07 przedstawione w systemie Lex. O ile zatem organ trafnie przystąpił do rozważania podstawy własnej kompetencji dla załatwienia nietypowego stanu faktycznego, o tyle jego wniosek wyłączający ją z uwagi na potrzebę stosowania analogii w sytuacji wyjątkowego jedynie poddania sprawy cywilnej pod rozstrzygnięcie organu, budził poważne wątpliwości. O potrzebie odpowiedniego stosowania procedury aktualizacyjnej przy określaniu rozmiaru opłaty rocznej po raz pierwszy na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi art. 221 u.g.n. Przepis ten w sposób wyraźny dotyczy jedynie ustalenia celu oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie oraz wysokości stawki procentowej, to jednak stosowanie wynikającej z tego przepisu możliwości wymagało rozważenia w oparciu o bardziej wszechstronną analizę stanu faktycznego i prawnego nin. sprawy, niż dokonał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podstawowe uchybienie organu przy dokonywaniu ocen prawnych polegało według Sądu na podkreśleniu znaczenia typowych unormowań i ich gramatycznego znaczenia (art. 71-79 u.g.n.), podczas gdy należało poszukiwać sposobu rozstrzygnięcia sprawy nietypowej, a ponadto na podjęciu próby rozbicia jednolitego stosunku prawnego użytkowania wieczystego, przez podkreślanie różnic związanych z datą powstania tego prawa, osobą właściciela gruntu oraz istnieniem szczególnych unormowań w kwestiach szczegółowych dotyczących sposobu uzyskania wieczystego użytkowania i obowiązku ponoszenia opłat rocznych w okresie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Było raczej istotne, że to jednolite i odpłatne prawo powstało właśnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, zaś odpłatność ta była wtedy w określony sposób ustalona, tyle że wymagała zmiany przez dostosowanie jej wysokości do unormowań u.g.n. Nasuwał się wniosek, aby podstawy prawnej do tego dostawania poszukiwać właśnie w przepisach art. 71-81 u.g.n. Dokonując ocen na tle stanu nin. konkretnej sprawy wskazać można, że skarżąca jednostka badawczo-rozwojowa powstała z dniem 1 stycznia 2009 r. w wyniku połączenia jednostek badawczo-rozwojowych pod nazwą I.R.iP.Z. w P. i I.W.N. w P. (Dz. U. z 2008 r. Nr 235, poz. 1604), przy czym zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia ,,Instytut wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki, których podmiotem były włączane jednostki, bez względu na ich charakter prawny". W treści wniosku skarżący podał, że uzyskał wieczyste użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 22 listopada 1991 r. (art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 października 1991 r. Dz. U. Nr 107, poz. 464). Z tego tytułu był zobowiązany do uiszczania opłat rocznych na podstawie art. 17b ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (cyt. ustawa). W tym zakresie organ poczynił zbieżne z treścią wniosku ustalenia i oceny. Wnioskodawca powołał się na art. 18a ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych w brzmieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. Dz. U. Nr 75, poz. 467 jako zwalniający go od obowiązku uiszczania opłat z dniem 29 lipca 1997 r. Dlatego opłata uiszczona na rachunek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w W., została mu zwrócona. W 2007 r. wójt usiłował uzyskać opłaty za okres poprzedzający uwłaszczenie gminy i SKO w 2008 r. uwzględniło wniosek poprzednika prawnego skarżącego o bezzasadności tej aktualizacji. Według wnioskodawcy było istotne, że obecnie wójt wypowiedział zarówno stawkę procentową, jak i ,,wartość nieruchomości". Stawka procentowa została ustalona prawomocnie w 2008 r. na 1%. Tym niemniej według treści wniosku opłata żądana przez gminę ,,nie jest należna a) w żądanej wysokości stawki procentowej, b) w żądanej wysokości, c) wartość nieruchomości została ustalona z naruszeniem zasad wyceny". Nie trzeba szerzej przekonywać, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek organ obowiązany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące zasadności wniosku w zakresie wszystkich jego żądań oraz w nawiązaniu do pełnej podstawy faktycznej przytoczonej przez skarżącego. Organ wyznaczył rozprawę ,,w sprawach aktualizacji opłaty rocznej". Na rozprawie skarżący nadal twierdził, że powinien zostać zwolniony z opłaty w całości. W uzupełnieniu wniosku skarżący powołał się na treść uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 6 maja 2010 r. oddającego powództwo gminy przeciwko skarżącemu o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego. Jak wynika z tego uzasadnienia, było między stronami sporne, czy z uwagi na powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa, nie zaś na podstawie umowy, został określony cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie sądu powszechnego cel ten należało określić w oparciu o zakres zadań skarżącej jednostki badawczo-rozwojowej. Dokonując zatem zwrócenia wniosku, organ uchylił się od rozpatrzenia sporu pomiędzy stronami również w zakresie omawianej tutaj istotnej przesłanki ustalenia wysokości opłaty. W treści uzasadnienia wyroku sądu powszechnego znalazła się wzmianka o aktualnej wysokości opłaty rocznej w kwocie 67.960 zł. Jak wiadomo, obecnie oferta gminy określiła opłatę w rozmiarze 177.851,92 zł. Nasuwa się wniosek, że gdyby użytkowanie wieczyste po stronie skarżącego powstało po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagałoby rozważenia zwrócenie wniosku z uwagi na właściwość sądu powszechnego od samego początku (art. 66 § 3 k.p.a.), natomiast w nin. sprawie wydanie tego postanowienia było bezzasadne. Nasuwa się ponadto kolejny wniosek, że uchylenie przepisu szczególnego regulującego wysokość opłat rocznych, nawet w przypadku nieuregulowania sposobu określenia opłat na przyszłość, oznacza powinność powrotu do trybu przewidzianego w ustawie mającej charakter generalny, czyli aktualnie unormowanego w art. 71-81 u.g.n. W tym stanie rzeczy, uwzględniając istotne naruszenie art. 66 § 3 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Należy jeszcze wzmiankować, mając na uwadze tezę prawną wyroku I OSK 188/10, że przy zaskarżeniu postanowienia wydanego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., nie zachodziły wątpliwości co do dopuszczalności skargi, zgłoszone przez skarżącego (por. wyrok tut. Sądu II SA/Wr 455/10). PM 04.09.2011 r.