I OSK 188/10

Dnia 18 lutego 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 853/09 o odrzuceniu skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia ustanawiającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 roku odrzucił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 roku w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia ustanawiającego opłatę roczną w tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zwróciło - jako niedopuszczalny - wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2006 r., ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A. nr 92, stanowiącej własność Skarbu Państwa, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 r. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ administracji wywodził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz cywilnoprawnej. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestie dotyczące zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty rocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę, zaś użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym skoro czynności podejmowane przez Samorządowe kolegium Odwoławcze w ramach postępowania dotyczącego ustalania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - bądź ich brak - nie dotyczą sprawy administracyjnej, to zwrócenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosku strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia tegoż organu z dnia [...] lutego 2006r. nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji stwierdził nadto, że wprawdzie z woli ustawodawcy w tego rodzaju postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami), ale nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą administracyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej, w następstwie uznania, że zaskarżone postanowienie organu administracji nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na nierozpoznaniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, w sytuacji gdy przepis ten daje możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do orzeczeń w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 166 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji brak oceny zasadności tychże zarzutów. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 78 - 82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wynika z nich, że kwestię prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji tej opłaty ocenia sąd powszechny. Art. 78 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć od wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie zasadności aktualizacji, zaś zgodnie z art. 80 ust. 1, od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy. Z przedstawionych regulacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyciągnęło wniosek, że wszelkie sprawy w ramach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegają kognicji sądu powszechnego co oznacza, że droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna. Jednakże należy podkreślić, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1, służy od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Orzeczenie to kolegium wydaje na skutek wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust. 3. Dopiero, gdy do tego nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale sprzeciw do sądu powszechnego, o czym wspomniano wyżej. Jak wynika z omawianych przepisów orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tzn. co do zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Można zatem przyjąć, że jest to postępowanie główne, kończące się załatwieniem sprawy co do meritum. Jednakże przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie jest kwestia zasadności aktualizacji opłaty rocznej, lecz zwrot pisma w trybie art. 66 § 3 k.p.a., stosownie do którego, [...] gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem z treści podania nie wynika by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego, lecz, że podanie obliguje organ do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu co do orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego orzeczeniem objętym wnioskiem. Nie jest rzeczą Sądu na tym etapie postępowania przesądzać o możliwości wszczęcia w niniejszym przypadku postępowania nieważnościowego, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że przepisy kodeksu przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.). Nie może ulegać wątpliwości, że odesłanie zawarte w treści art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Jednakże jak już wyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów kodeksu, bez konieczności sięgania do odesłania zawartego we wskazanym wyżej przepisie. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosków dwojakiego rodzaju. Po pierwsze w przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie zaś, owa odrębność podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze procesowym i brak konieczności sięgania do regulacji art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego konieczne jest spełnienie przesłanek warunkujących jej dopuszczalność, a zatem również wyczerpanie toku instancji. Jak już wyżej wskazano zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszym postępowaniu organem wydającym postanowienie o zwrocie jest samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem stronie przysługiwała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenia (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Dopiero po rozpatrzeniu takiego wniosku, strona była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak spełnienia warunku wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi, który to warunek został określony w treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować musiało odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Uznać zatem należy, że zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej, mógłby okazać się skuteczny jedynie w sytuacji skutecznego wniesienia skargi do Sądu I instancji, do czego, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie doszło. Zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wymienionych jako podstawy skargi kasacyjnej nie odniosły skutku, bowiem mogłyby one mieć zastosowanie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Z tych względów, mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.