I OSK 1967/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 80/13 w sprawie ze skargi A. G.-J. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 80/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), w sprawie ze skargi A. G.-J. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Nadto stwierdził, że bezczynność organu, w zakresie rozpatrzenia wniosku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: A. G.–J., w związku z zamieszczeniem, w dniu 15 czerwca 2001 r., na stronie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, komunikatu o następującej treści: "Oświadczamy, iż Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po otrzymaniu od partnerów zagranicznych materiałów dotyczących katastrofy prezydenckiego samolotu TU-154M w dniu 10 kwietnia 2010 r., przekazała je Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w Warszawie niezwłocznie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", złożył do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o udzielenie informacji publicznej. We wniosku poprosił o podanie następujących informacji: - o dokładnej dacie przekazania materiałów określonych w komunikacie oraz dokładnego adresu miejsca ich przekazania Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w Warszawie; - jak została udokumentowana czynność przekazania materiałów; - czy został sporządzony protokół przekazania materiałów, jeżeli tak, to kto się pod nim podpisał. Jeżeli protokół został sporządzony, to proszę o przesłanie jego kopii na adres wskazany we wniosku; - czy Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego była/jest w posiadaniu zdjęć lotniczych bądź satelitarnych wykonanych w dniu 10 kwietnia 2010 r. terenu, na którym wydarzyła się katastrofa lotnicza TU-154M nr 101; - czy Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazywała te zdjęcia do innych instytucji w tym do Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie, jeżeli tak, to kiedy i gdzie to nastąpiło, a jeżeli został sporządzony protokół przekazania, to prosił o przekazanie jego kopii lub podanie kto, kiedy oraz gdzie się pod tym protokołem podpisał. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego poinformowała wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem dotyczą informacji z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Wojskową Prokuraturę Okręgową w Warszawie. Objęte są tajemnicą śledztwa prowadzonego przez prokuraturę, a zatem jedną z innych tajemnic ustawowo chronionych. Dysponentem informacji, dotyczących przedmiotowego postępowania przygotowawczego, jest Wojskowa Prokuratura Okręgowa w Warszawie, a żądane informacje dotyczą czynności związanych z tokiem prowadzonego śledztwa, zaś wnioski o ich udostępnienie będą podlegały rozpatrzeniu w trybie przewidzianym w art. 156 Kodeksu postępowania karnego. A. G.–J., w dniu 7 stycznia 2013 r., złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu 10 stycznia 2013 r. odwołanie "od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (...)". Organ poinformował stronę, że odwołanie pozostawiono bez rozpoznania, gdyż zostało złożone od pisma, a nie od decyzji administracyjnej. A. G.–J. złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 13 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej odrzucenie z powodu braku zdolności sądowej Agencji, która nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowym. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie, organ wniósł o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wniósł o zobowiązanie organu do: - rozpatrzenia odwołania z dnia 10 stycznia; - udzielenia odpowiedzi oraz uwzględnienie zażalenia z dnia 7 stycznia 2013 r.; - udostępnienie wnioskowanych informacji; - zasądzenie od organu kosztów postępowania. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, która jest w posiadaniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Fakt ich przekazania prokuraturze nie ma w sprawie żadnego znaczenia, gdyż skarżący nie zwrócił się do niej o ich udostępnienie. Skoro zachodzą negatywne przesłanki ich udostępnienia, to podmiot obowiązany (Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżącego i wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. W rozpoznawanej sprawie organ de facto odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej twierdząc, że informacje te nie posiadają takiego przymiotu, a z drugiej strony wskazał skarżącemu, że dostęp do nich określa odrębny tryb, przewidziany w Kodeksie postępowania karnego. W ocenie Sądu, zarzucana organowi bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku, w kontrolowanej sprawie, świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 52 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., polegające na merytorycznym rozpoznaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo że skarga w danym stanie sprawy podlegała odrzuceniu, z uwagi na to, iż Skarżący nie poprzedził jej pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, - 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 oraz z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarga nie podlegała odrzuceniu, pomimo niepoprzedzenia jej przez skarżącego pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie art. 189 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie dopełnił obowiązku polegającego na pisemnym wezwaniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do załatwienia sprawy. W tej sytuacji procesowej Sąd pierwszej instancji powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji merytorycznie rozpoznał skargę, pomimo, że w stanie sprawy, podlegała ona odrzuceniu, z uwagi na to, że skarżący nie poprzedził jej pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Natomiast, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to należy również, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 P.p.s.a.). Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna, bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Zasadą jest udostępnienie informacji, zaś wyjątkiem jej odmowa. Niewątpliwie wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast stosowanie przepisów tego Kodeksu, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, ma miejsce w ograniczonym zakresie, gdyż postępowanie to zasadniczo nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 zawiera odesłanie sensu stricte do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź decyzji o umorzeniu postępowania, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej. Użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu: "do decyzji", oznacza wyłączenie stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania (por.: M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, Lex nr 1291370; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, Lex nr 236545). Zasadniczo norma art. 52 § 1 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też na podstawie P.p.s.a. Jak wyżej wskazano, środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do konstatacji, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie do bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy wynosi - z wyjątkami w nim wymienionymi - 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.