II SAB/Wa 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Andrzej Góraj, , Protokolant, Straszy sekretarz sądowy Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 106 zł 45 gr (słownie: sto sześć złotych 45/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania A. G., w związku z zamieszczeniem w dniu 15 czerwca 2001 r. na stronie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego komunikatu o następującej treści: "Oświadczamy, iż Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po otrzymaniu od partnerów zagranicznych materiałów dotyczących katastrofy prezydenckiego samolotu TU-154M w dniu 10 kwietnia 2010 r., przekazała je Wojskowej Prokraturze Okręgowej w Warszawie niezwłocznie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", złożył do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o udzielenie informacji publicznej. W złożonym wniosku ww. poprosił o podanie informacji: - o dokładnej dacie przekazania materiałów określonych w komunikacie oraz dokładnego adresu miejsca ich przekazania Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w W.; - jak została udokumentowana czynność przekazania materiałów; - czy został sporządzony protokół przekazania materiałów, jeżeli tak, to kto się pod nim podpisał. Jeżeli protokół został sporządzony, to proszę o przesłanie jego kopii na adres wskazany we wniosku; - czy Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego była/jest w posiadaniu zdjęć lotniczych bądź satelitarnych wykonanych w dniu 10 kwietnia 2010 r. terenu na którym wydarzyła się katastrofa lotnicza TU-154M nr 101; - czy Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazywała te zdjęcia do innych instytucji w tym do Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W., jeżeli tak, to kiedy i gdzie to nastąpiło, a jeżeli został sporządzony protokół przekazania, to proszę przekazanie jego kopii lub podanie kto, kiedy oraz gdzie się pod tym protokołem podpisał. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. będącym odpowiedzią na wniosek A. G. z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowała, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem dotyczą one informacji z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Wojskową Prokuraturę Okręgową w W. Żądane informacje objęte są tajemnicą śledztwa prowadzonego przez powyżej określoną prokuraturę, a zatem jedną z innych tajemnic ustawowo chronionych. Dysponentem informacji dotyczących przedmiotowego postępowania przygotowawczego jest Wojskowa Prokuratura Okręgowa w W, a żądane informacje dotyczą czynności związanych z tokiem prowadzonego śledztwa, wnioski o ich udostępnienie będą podlegały rozpatrzeniu w trybie przewidzianym w art. 156 Kodeksu postępowania karnego. A. G. w dniu [...] stycznia złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu [...] stycznia 2013 r. odwołanie "od decyzji nr [...] z dnia [...].01.2013 r. (...)". Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował, że odwołanie pozostawiono bez rozpoznania, gdyż zostało złożone od pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], a nie od decyzji administracyjnej. Ww. w dniu 2 lutego 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określonej we wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej odrzucenie z powodu braku zdolności sądowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowym. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie, organ wniósł o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2013 r., nazwanym "uzupełnieniem skargi" wniósł o zobowiązanie organu do: - rozpatrzenia odwołania z dnia [...] stycznia; - udzielenia odpowiedzi oraz uwzględnienie zażalenia z dnia [...] stycznia 2013 r.; - udostępnienie wnioskowanych informacji; - zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego od organu zachowania się, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p. podmiot obowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu organu żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, gdyż odnoszą się one do zadań publicznych realizowanych przez Agencje Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Sam fakt przekazania przez Agencje Bezpieczeństwa Wewnętrznego żądanych przez skarżącego informacji Prokuraturze nie oznacza jednocześnie, że dostęp do nich zakreśla tryb określony w Kodeksie postępowania karnego, który z oczywistych względów zawęża krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Należy podkreślić, że czym innym jest dostęp do informacji publicznej przewidziany w przepisach innych ustaw (art. 1 ust. 2 przedmiotowej ustawy), a czym innym ograniczenie dostępu do informacji publicznej, o którym mowa art. 5 ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ różnicy tej nie dostrzega. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja ta co prawda istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Również w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. W rozpoznawanej sprawie organ de facto odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej, twierdzące że informacje te nie posiadają takiego przymiotu, a z drugiej strony wskazał skarżącemu, że dostęp do nich zakreśla odrębny tryb, przewidziany w Kodeksie postępowania karnego. Takie stanowisko organu jest nie do zaakceptowania w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. Reasumując, żądane przez skarżącego informacje bez wątpienia stanowią informację publiczną, która jest w posiadaniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Fakt ich przekazanie prokuraturze nie ma w sprawie żadnego znaczenia, gdyż skarżący nie zwrócił się do niej o ich udostępnienie. Skoro zachodzą negatywne przesłanki ich udostępnienia, to podmiot obowiązany (Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżącego i wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. W związku z powyższym, wniosek skarżacego powinien zostać załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzucana organowi bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.