VII SA/Wa 397/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 61 a § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. W. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, iż pismem z dnia 27 września 2012 r. B. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r. Przedmiotową decyzją Wojewoda N., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 1998 r. wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), którą nakazano B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr ew. [...] położonej w P. W., gm. N. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę B. W. na decyzję Wojewody N. z dnia [...] grudnia1998 r. Organ podniósł, iż zgodnie z uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt: I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jakkolwiek na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony, to jednakże jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61 a § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W świetle art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995r. Nr 74 poz.368 z późn. zm.), Sąd nie był związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzygał w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie organu, argumenty zawarte we wniosku skarżącego w zdecydowanej większości pokrywają się z zarzutami podnoszonymi w skardze, która była przedmiotem wstępowania przed NSA zakończonego wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa po rozpoznaniu wniosku B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc ponownie, iż NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 oddalił skargę, nie znajdując tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1998r. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Organ podkreślił, iż zarzuty podnoszone w rozpoznawanym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były już przedmiotem analizy w postępowaniu przed NSA zakończonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa przejawiające się w niewyjaśnieniu w sposób dokładny stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 27 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1998 r., w szczególności mając na względzie słuszny interes strony, co w konsekwencji skutkowało również sporządzeniem uzasadnienia postanowienia w sposób niewłaściwy, naruszający wymagania wynikające z powołanego art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, - art. 8 kpa, art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa polegający na nieuwzględnieniu i nieustosunkowaniu się do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego na potwierdzenie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a załączonego do wniosku, tj. dokumentu pod nazwą Orzeczenie techniczne dotyczące skutków rozbiórki muru oporowego na działce ew. nr [...] w K. oraz nieprzeprowadzenia co do podnoszonych tam okoliczności stosownego postępowania wyjaśniającego, - art. 158 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpoznany merytorycznie poprzez wydanie odpowiedniej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, - art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa polegające na błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu art. 61 a § 1 kpa w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania, a to z uwagi na brak spełnienia w przedmiotowej sprawie wymienionych w nim przesłanek, w szczególności braku występowania uzasadnionych przyczyn powodujących odmowę wszczęcia postępowania, - art. 157 § 2 kpa poprzez oczywiście błędne zastosowanie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu tego przepisu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co w następstwie skutkowało tym, iż organ w sposób niewłaściwy nie zastosował tego przepisu w sytuacji, gdy to właśnie on winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawa do wszczęcia, a następnie przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 kpa przejawiające się brakiem jego zastosowania w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego przepis ten winien stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pismem z dnia 27 września 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. okoliczność, iż decyzja w dniu jej wydania była niewykonana, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Do wniosku skarżący załączył opracowanie - Orzeczenie techniczne dotyczące skutków rozbiórki muru oporowego na działce nr [...] w P. W. opracowaną przez specjalistów w zakresu budownictwa. Z w/w opinii wynika, iż wykonanie decyzji wydanej 15 lat temu będzie miało negatywne oraz trudne do odwrócenia konsekwencje dla otoczenia, co w efekcie powoduje, że spełniona jest przesłanka nieważności decyzji powoływana przez skarżącego, a mianowicie niewykonalność w tym kształcie obowiązku rozbiórki. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podał, iż uchwała NSA powołana w uzasadnieniu postanowień nie znajduje zastosowania do przedmiotowej sprawy. Już z samej sentencji tejże uchwały wynika, iż wyrażone w niej stanowisko nie ma zastosowania do każdej sprawy, w której nastąpiło oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi na ostateczną decyzję administracyjną. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności winna zostać wydana jedynie wówczas, gdy ze względu uprzedni wyrok sądu administracyjnego organ po wstępnym badaniu wniosku ustali istnienie przeszkody przedmiotowej, czyniącej rozpoznanie podania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego niedopuszczalnym. Nadto, co również wynika z uzasadnienia powołanej uchwały NSA kwestia reżimu prawnego właściwego do załatwienia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie powinna pomijać takich elementów jak treść, charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku. Organ nie wskazał jakiejkolwiek "przedmiotowej przeszkody", która uniemożliwiałaby rozpatrywanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Z uzasadnienia postanowienia w żadnym stopniu nie wynika, aby ta właśnie okoliczność - niewykonalność decyzji - była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego rozpatrującego skargę w 2000 r. Zdaniem skarżącego organ winien, po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjnego w ramach którego, przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 7 oraz 77 § 1 kpa powinien zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...]listopada 2012 r. odmawiające wszczęcia – na wniosek B. W. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1998 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 1998 r., którą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr ew. [...] położonej w P. W., gm. N. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż decyzja Wojewody N. z dnia [...] grudnia1998 r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 oddalił skargę B. W. Podkreślić należy, iż powyższa sprawa zakończona orzeczeniem prawomocnym jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącej. Zasadnie zatem podniósł organ administracji, iż skoro kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja była już poddana kontroli Sądu, merytoryczne rozpatrzenie przez organ wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby niedopuszczalne. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, iż kwestia wykonania decyzji rozbiórkowej i ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa nie była znana i nie była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżący w skardze z dnia 7 lutego 1998 r. na decyzję Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1998 r. podniósł m.in., iż mur (ogrodzenie) spełnia oprócz funkcji odgraniczające także funkcję zabezpieczającą przed obsuwającą się ziemią i wodami opadowymi, a jego rozbiórka z uwagi na dużą pochyłość terenu stworzy niebezpieczeństwo dla sąsiednich nieruchomości. Podkreślić także należy, iż postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając wniosek skarżącego, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1998 r. ze względu na prawdopodobieństwo trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podaje w skardze, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparł na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. okoliczności, iż decyzja nakazująca rozbiórkę była niewykonalna, i że niewykonalność ta ma charakter trwały. W ocenie skarżącego bowiem wykonie kwestionowanego orzeczenia spowoduje negatywne konsekwencje dla otoczenia. Swoje stanowisko skarżący poparł "Orzeczeniem technicznym dotyczącym skutków rozbiórki muru oporowego na działce nr [...] w K.", w którym stwierdzono, iż zlikwidowanie muru oporowego prawdopodobnie naruszy system korzeniowy drzew co doprowadzi do powstania zjawiska osuwiskowego. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż kwestia postawania ewentualnego zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich, a co za tym idzie trudnych do odwrócenia skutków była podnoszona przez skarżącego na etapie kontroli decyzji rozbiórkowej i niewątpliwie była przedmiotem analizy Sądu, co potwierdza materiał zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, a który powołał Skład Orzekający w niniejszej sprawie w swoich rozważaniach. Powyższe prowadzi do uprawnionego wniosku, iż zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt: I OPS 6/09, która wbrew twierdzeniom strony skarżącej, miała w niniejszej sprawie zastosowanie. Oceniając zaskarżone postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń, bowiem oba wydane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.