II GSK 2112/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 368/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 368/13 oddalił skargę A. K. na decyzję G. I. T. D. z dnia [...] r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] r. o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. - B. o numerze rejestracyjnym[...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej [...] kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku W. - G. bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Naruszenie to zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny [...] nr [...] zarejestrowany przez bramownicę kontrolną ni [...] ). Wobec powyższego Główny Inspektor T. D., decyzją z dnia [...] r. nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał zarazem, że w dniu[...] r. pojazdem tym kierował A. K. i wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Na podstawie zapisu ewidencyjnego [...] , dokumentacji fotograficznej, oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...] r., w którym wskazano kierującego i pisma K. T. S. Sp. z o.o., które wpłynęło [...]r., organ stwierdził, że skarżący wykonując przejazd po drodze krajowej nr [...] w dniu [...]r. był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący wskazał, że nie wniósł opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii v. . Ponadto zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu II instancji, skoro kontrolowany pojazd samochodowy we wskazanym dniu poruszał się po drodze, na której pobiera się opłatę elektroniczną i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, to okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ przepisy tej ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji G. I. T. D. z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13k ust. 1 pkt 1, który stanowi, iż za przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości [...] zł; poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją G. I. T. D. z dnia [...] r., nr [...] ; 2. przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K. T. S. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie się do zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji. W odpowiedzi na skargę G. I. T. D., wnosząc o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako " p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Niewątpliwie obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, stąd też inspektor, stwierdzając brak urządzenia do poboru opłat, zobligowany był do nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej był kierujący pojazdem - skarżący. W ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca określił bowiem jedynie najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka, za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to mamy do czynienia z tym samym przejazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że ponieważ incydent rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy przejazdu pod pierwszą bramownicą, to oznacza, iż organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdyż jak ustalono bezspornie w niniejszej sprawie skarżący poruszał się po drodze płatnej pojazdem powyżej 3,5 t bez urządzenia v. i w konsekwencji nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej. A. K. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie [...] zł na inną osobę niż ta, która była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty, co narusza wynikającą z Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i nie uchylił wszystkich decyzji G. I. T. D., dotyczących przejazdów po tej samej drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej w tym samym dniu, przez tego samego kierowcę, pomimo że zachodziły ku temu uzasadnione okoliczności, z uwagi na brak w zgromadzonym materiale dowodowym pełnej dokumentacji dotyczącej dziennej liczby popełnionych naruszeń, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej przez skarżącego, która to jest niepełna i nie przedstawia w sposób dostateczny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił, że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic, jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami, bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie [...] zł na inną osobę niż ta, która była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP. Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który została wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu po tej samej drodze i przez tego samego kierowcę. Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SAM/a 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak opłaty. Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej). Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji. Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. są uzasadnione. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).