II OSK 2986/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 451/13 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E.R. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zmęczeniowego złamania kości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zmęczeniowego złamania kości. Jako podstawę decyzji wskazano art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) ; art. 2351 i art. 2352 kodeksu pracy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca została skierowana na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez lekarza Poradni Medycyny Pracy w Zgierzu, który dokonał także zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi. Z analizy przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego wynikało, że skarżąca w okresie od 11 marca 1959 r. do 26 marca 1988 r. była zatrudniona w B. w Ł. na stanowisku operatora maszyn tkackich w narażeniu związanym ze sposobem wykonywania pracy. Narażenie zawodowe ustało 1 lipca 1987 r., ponieważ skarżąca od tego dnia do rozwiązania umowy o pracę przebywała na zasiłku chorobowym. Skarżąca została poddana dwukrotnie badaniom specjalistycznym – w Poradni Chorób Zawodowych, Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi oraz po odwołaniu się od treści orzeczenia tej Poradni w Klinice Chorób Zawodowych i Toksykologii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W obu przypadkach skarżąca uzyskała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zmęczeniowego złamania kości – orzeczenie 9 sierpnia 2012 r. i orzeczenie z 5 października 2012 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy uzasadniał odmowę stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Z ustaleń jednostki orzeczniczej I stopnia wynika, że u skarżącej nie rozpoznano objawów klinicznych zmęczeniowego złamania kości. Stwierdzono brak danych w dokumentacji medycznej o przebyciu złamań zmęczeniowych w okresie zatrudnienia, brak objawów takich złamań w badaniu ortopedycznym oraz brak typowego dla złamań zmęczeniowych obrazu radiologicznego, które nie dają podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej narażeniem zawodowym. Jednocześnie wskazano, że okres po przerwaniu zatrudnienia, w którym wystąpienie po raz pierwszy udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej układu ruchu, nie może przekroczyć roku. Ponadto z orzeczenia lekarskiego z 5 października 2012 r. wynika, że w wyniku analizy obrazu klinicznego oraz dostępnej dokumentacji radiologicznej nie znaleziono podstaw do rozpoznania złamań przeciążeniowych. W orzeczeniu stwierdzono także, że "linijne pozostałości w obrębie 1-wszych kości śródstopia są związane z przecięciem kości podczas operacji paluchów koślawych. Pozostałe deformacje są następstwem bardzo mocno zaawansowanych zmian zwyrodnieniowo-zniekształcających w przebiegu bardzo mocno nasilonej deformacji płasko-koślawej stóp szczególnie po stronie prawej". Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca wykonywała pracę na stanowisku "operatora maszyn tkackich" w narażeniu związanym ze sposobem wykonywania pracy. Narażenie zawodowe ustało już 1 lipca 1987 r., ponieważ skarżąca od tego czasu aż do momentu rozwiązania umowy o pracę przebywała na zasiłku chorobowym, nie świadcząc pracy. Poza sporem pozostaje kwestia istnienia w środowisku pracy skarżącej narażenia na czynniki szkodliwe. Spornym natomiast było istnienie samego schorzenia figurującego w wykazie chorób zawodowych (poz. 19 pkt 6 wykazu chorób zawodowych). W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy w sposób należyty zebrały i oceniły materiał dowodowy niezbędny do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach odrębnych w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, wymienionych w tym rozporządzeniu. Lekarz ten wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Na materiał dowodowy w niniejszej sprawie składają się w szczególności orzeczenia medyczne dwóch specjalistycznych jednostek (Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi), odnoszące się do rozpatrywanej jednostki chorobowej. W wyniku przeprowadzonych badań skarżąca uzyskała dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zmęczeniowego złamania kości. W ocenie Sądu I instancji, w orzeczeniach w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadniono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zdaniem Sądu I instancji, orzeczenia lekarskie zostały wydane po wysokospecjalistycznych badaniach skarżącej i po uwzględnieniu innych dowodów istotnych w rozpoznawanym przypadku, co pozwala przypisać takim orzeczeniom walory opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w opiniach jednostek medycyny pracy sformułowano jednoznaczne i poparte szczegółowym uzasadnieniem wnioski o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zmęczeniowego złamania kości (ujętej w pozycji 19 pkt 6 wykazu chorób zawodowych) warunkiem uznania jej zawodowej etiologii jest stwierdzenie zmian patologicznych trzonów Il-giej lub III-ciej - rzadziej IV-ej - kości śródstopia. W obrazie radiologicznym najczęściej objawia się to brakiem widocznej szczeliny złamania, a miejsce choroby sygnalizuje wrzecionowate zgrubienie kości - obecność obfitej kostniny - spowodowane kościotwórczym odczynem okostnowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy (przede wszystkim wskazane orzeczenia lekarskie) wykluczyły rozpoznanie objawów klinicznych zmęczeniowego złamania kości, bowiem przede wszystkim stwierdzono brak danych w dokumentacji medycznej o przebyciu złamań zmęczeniowych w okresie zatrudnienia, brak objawów takich złamań w badaniu ortopedycznym oraz brak typowego dla złamań zmęczeniowych obrazu radiologicznego. Sąd I instancji podkreślił, że opisywane przez skarżącą dolegliwości, wykazane schorzenia i zjawiska objawowe mające świadczyć o fakcie zmęczeniowego złamania kości (linijne pozostałości w obrębie 1-wszych kości, zgłaszane dolegliwości bólowe, opuchniecie stawu skokowego) nie świadczą o zaistnienia schorzenia pod postacią "zmęczeniowego złamania kości". Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji medycznej wskazującej na fakt przebycia kiedykolwiek złamań zmęczeniowych w jakimkolwiek typowym miejscu. Objawów takich złamań nie stwierdzono również w badaniu ortopedycznym przeprowadzonym w trakcie badań ortopedycznych w jednostkach medycyny pracy. Lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy zauważył też, że informacja o "przebytym złamaniu I-szej kości śródstopia lewego w obrębie trzonu znajduje się w opisie RTG stóp z 23.01.2008 roku. Należy jednak wziąć pod uwagę, że w 1987 roku P. R. przebyła obustronną operację paluchów koślawych a obraz radiologiczny I-szych kości śródstopia odpowiada ich osteotomii - wykonanej w trakcie operacji plastycznej paluchów koślawych - a nie ich złamaniu". Potwierdza to również opinia Instytutu Medycyny Pracy, w której zauważono, że "(...) linijne pozostałości w obrębie 1-wszych kości śródstopia są związane z przecięciem kości podczas operacji paluchów koślawych. Pozostałe deformacje są następstwem bardzo mocno zaawansowanych zmian zwyrodnieniowo-zniekształcających w przebiegu bardzo mocno nasilonej deformacji płasko-koślawej stóp szczególnie po stronie prawej". Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że brak stwierdzenia objawów klinicznych "zmęczeniowego złamania kości" ma decydujące znaczenie dla ostatecznej oceny zasadności wniosku skarżącej o uznanie u niej choroby zawodowej. W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez organ odwoławczy ocena opinii lekarskich w niniejszej sprawie nie ma cech dowolności. Wydane w sprawie przez wyspecjalizowane jednostki opinie są udokumentowane, są ze sobą spójne i nie można im postawić skutecznie zarzutu braku obiektywizmu, a ponadto są uzasadnione w sposób czytelny i wyczerpujący. Organ nie miał więc podstaw do odmowy ich uwzględnienia. W ocenie Sądu I instancji, nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej dotyczący orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powodu braku wzięcia pod uwagę kart narażenia zawodowego. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca błędnie cytuje w treści skargi sformułowania dotyczące oceny narażenia zawodowego – wskazując na opis sposobu wykonywania pracy zawarty w jej oświadczeniu – utożsamiając go z formalną oceną narażenia zawodowego. Faktyczna wstępna ocena narażenia zawodowego dokonana została przez organ w pkt 19 karty oceny narażenia zawodowego i wskazywała, że "Z charakterystyki pracy podanej przez Panią E. R. nie można stwierdzić, że w trakcie wykonywania pracy była ona narażona na przeciążenia przekraczające jej zdolności wytrzymałościowe, mogące doprowadzić do choroby zawodowej pod postacią zmęczeniowego złamania kości". W ocenie Sądu I instancji, pozostałe zarzuty skargi stanowią polemikę z treścią orzeczeń lekarskich Organ nie ma uprawnień do kwestionowania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających argumentację strony postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie dostarcza stosownych dokumentów, które umożliwiłyby takie poszukiwania i samodzielnie nie podejmuje właściwych działań, żeby uzyskać dowody na potwierdzenie swoich tez. Generalną zasadą postępowania dowodowego jest to, że każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie konsekwencje prawne, obowiązany jest fakty te udowodnić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w pierwszej kolejności podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2351 kodeksu pracy, przez przyjęcie, że u skarżącej nie stwierdzono choroby zmęczeniowego złamania kości, w sytuacji gdy schorzenie to ma podłoże zawodowe i tym samym powinno być zaklasyfikowane jako choroba zawodowa. Po drugie, niezastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), w sytuacji w której organy wydające decyzje powinny do wystąpić do wszelkich możliwych organów oraz instytucji w celu poszukiwania archiwalnej dokumentacji medycznej, jeśli posiadana dokumentacja jest niewystarczającą. W ocenie skarżącej, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co spowodowało wydanie niekorzystnej dla skarżącej decyzji, pomimo świadomości organu, że orzeka na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Po drugie, art. 77 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W ocenie skarżącej, organ nie dokonał czynności mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego w postaci dokumentacji medycznej skarżącej, choć powinien to uczynić z urzędu. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2351 kodeksu pracy oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że w świetle art. 176 p.p.s.a. nie można zwalczać naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego tylko za pomocą zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast w prawidłowo ustalonym przez właściwe organy stanie faktycznym w tej sprawie i poddanym właściwej kontroli przez Sąd I instancji, wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie są zasadne. W niniejszej sprawie skarżąca nie mogła więc skutecznie podnieść zarzutów naruszenia art. 2351 kodeksu pracy oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r., jednocześnie w ich uzasadnieniu odwołując się do braków dokumentacji medycznej, a więc uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Po drugie, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach odrębnych w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, wymienionych w tym rozporządzeniu. Lekarz ten wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tego rodzaju opinii bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Na materiał dowodowy w niniejszej sprawie składają się przede wszystkim orzeczenie lekarskie z 9 sierpnia 2012 r. oraz orzeczenie lekarskie z 5 października 2012 r. Skarżąca została bowiem poddana badaniom specjalistycznym – najpierw w Poradni Chorób Zawodowych, Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi oraz po odwołaniu się od treści orzeczenia tej Poradni w Klinice Chorób Zawodowych i Toksykologii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W obu tych przypadkach skarżąca uzyskała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zmęczeniowego złamania kości. W orzeczeniach lekarskich w sposób wyczerpujący uzasadniono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Okoliczności podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, w tym również w skardze kasacyjnej, nie mogły więc mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Bez znaczenia było przede wszystkim, że organy nie poszukiwały archiwalnej dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącej, skoro jak sama wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej, w archiwum zakładowym Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego nie są przechowywane karty narażenia zawodowego. Trudno również przyjąć, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie mogła mieć dokumentacja medyczna sprzed kilkunastu lub kilkudziesięciu lat, skoro aktualnie wykonane badania lekarskie nie dały podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby o zawodowej etiologii. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy pozwoliła organom administracji w tym stanie faktycznym na wydanie rozstrzygnięcia. W opiniach jednostek medycyny pracy sformułowano bowiem jednoznaczne i poparte szczegółowym uzasadnieniem wnioski o braku u skarżącej choroby zawodowej. Mając do dyspozycji specjalistyczne orzeczenia organy mogły ocenić te dowody i przyjąć je za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd też Sąd I instancji trafnie przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów okazały się więc nieuzasadnione. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.