I OSK 2466/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2222/12 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 5 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2222/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 5 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 17 marca 2011 r. D.P. wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Nr [...] z dnia 21 stycznia 2009 r. odmawiającą zwiększenia jednorazowego odszkodowania pieniężnego z tytułu pogorszenia stanu zdrowia, w wyniku ujawnienia nowych okoliczności. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie decyzją Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do wznowienia postępowania. W dniu 2 maja 2011 r. strona wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Sądu Rejonowego w Koszalinie, Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, jednocześnie pismem z dnia 21 lipca 2011 r. Nadto strona wniosła do Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 kwietnia 2011 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał postanowienie z dnia 20 września 2011 r. zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zawisłego przed Sądem Rejonowym w Koszalinie. Sądy powszechne pierwszej i drugiej instancji nie znalazły podstaw do wzruszenia przedmiotowej decyzji. Postępowanie sądowe zakończyło się wydaniem wyroku przez Sąd Okręgowy w Koszalinie, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2012 r. (sygn. akt IV Ua15/11) oddalającego apelację D.P. od wyroku Sądu Rejonowego w Koszalinie, IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lipca 2011 r. (sygn. akt IV U 81/11) oddalającego odwołanie ubezpieczonego. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, jako następca prawny zlikwidowanego Dowództwa Pomorskiego Okręgu Wojskowego, wydał postanowienie, którym podjął postępowanie zawieszone postanowieniem Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia 20 września 2011 r. i następnie decyzją z dnia 31 maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. Od tego rozstrzygnięcia zainteresowany złożył odwołanie, które Szef Sztabu Generalnego WP przekazał do Sądu Rejonowego w Bydgoszczy, VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w celu rozpatrzenia sprawy na zasadach i w terminach określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy, Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt VII U 841/12 stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Sztabu Generalnego WP. Szef Sztabu Generalnego WP, uznając się za organ zobligowany tym postanowieniem do rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 maja 2012 r., wydaną przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych. W uzasadnieniu podkreślił, że organ I instancji nie naruszył zasady szczególnego postępowania uregulowanego w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 Kpa, poprzez parafowanie decyzji, a nie jej podpisanie, organ wskazał, iż wprawdzie widniejący pod rozstrzygnięciem podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest nieczytelny, jednakże jest on uzupełniony wygenerowanym maszynowo oznaczeniem osoby składającej podpis z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Zdaniem organu odwoławczego taka forma podpisu spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 Kpa, zawiera ona bowiem wszelkie określone w tymże przepisie elementy i pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie osoby, która wydała decyzję. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, Szef Sztabu Generalnego WP przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż zgodnie z art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji. Z kolei, na zasadzie art. 150 Kpa, organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. O wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, jednak w rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie zaistniały, albowiem strona wnosząc o wznowienie postępowania powoływała się na pojawienie się nowych okoliczności w sprawie, a nie na niewłaściwą, czy też niezgodną z prawem działalność organu pierwszej instancji. D.P. wniósł skargę na powyższą decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, polegająca na utrzymaniu w mocy decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia 31 maja 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2011 r.; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ wyższego stopnia, gdy przyczyna wznowienia postępowania jest działalność organu wydającego decyzję w I instancji. W dodatkowym piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. skarżący, na poparcie swojej argumentacji powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 1965 r. sygn. akt I Cz 101/65, publ. OSN 1966 Nr 10, poz. 169. W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego WP wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2009 r. o odmowie zwiększenia Dariuszowi Pasińskiemu jednorazowego odszkodowania pieniężnego, argumentował brakiem podstaw prawnych do wznowienia tego postępowania – brakiem wykazania przez zainteresowanego, iż wskazywane przez niego okoliczności uzasadniające wznowienie, stanowią istotnie nową i nieznaną wcześniej okoliczność. Sądy Powszechne nie dopatrzyły się nieprawidłowości powyższej decyzji, jednakże skarżący zainicjował (niejako równoległe do postępowania przed sadami powszechnymi) postępowanie administracyjne, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia z dnia 8 kwietnia 2011 r., wskazując w tej materii na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Następnie Sąd I instancji zauważył, iż zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że decyzja organu I instancji (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji) została parafowana, a nie podpisana, co według skarżącego narusza dyspozycję art. 107 § 1 Kpa i przesądza o nieważności tej decyzji z mocy prawa oraz do twierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (w sprawie wznowienia postępowania orzekał niewłaściwy organ), co także według skarżącego skutkuje nieważnością kwestionowanej decyzji, natomiast organ II instancji naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez odmowę jego zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił prawidłowość wywodów w tej materii, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno podpis złożony pod kwestionowaną przez skarżącego decyzją spełnia wymogi podpisu wymagane dyspozycją art. 107 § 1 Kpa oraz organ prawidłowo zastosował treść art. 150 Kpa, określającą właściwość organu do wznowienia postępowania. W związku z powyższym, Sąd I instancji skargę oddalił, powołując art. 151 P.p.s.a. jako postawę prawną rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.P., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego wyroku przez Sąd I instancji, polegające na wyłącznie lakonicznym stwierdzeniu, iż Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organów administracyjnych, bez przedstawienia własnej wykładni oraz argumentów przemawiających za takim stanowiskiem, a nadto na poprzestaniu wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą inne niż wskazane w skardze podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., bez wskazania argumentów i podstaw takiego przyjęcia - w szczególności w zakresie podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa), co uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu I instancji, a w konsekwencji prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji zostało sporządzone w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej tejże decyzji polegające na braku wskazania z jakich powodów organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne podstawy do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., na które w swoim wniosku nie powoływał się skarżący - w szczególności w zakresie podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) - a poprzestanie jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż podstawy te nie występują, co w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę prawidłowości rozumowania organu II instancji; 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało wydane w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej tejże decyzji polegające na braku wskazania z jakich powodów organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., na które w swoim wniosku oraz odwołaniu nie powoływał się skarżący - w szczególności w zakresie podstawy, której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) - a poprzestanie jedynie w tym zakresie na lakonicznym stwierdzeniu, iż podstawy te nie występują oraz wymienieniu tychże podstaw - jednakże nie wszystkich (organ I instancji pomija przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) - a także co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenie prawa, co uniemożliwiło kontrolę prawidłowości rozumowania organu I instancji - tj. nie tylko nie wiadomo jakimi argumentami kierował się organ I instancji stwierdzając, iż podstawy stwierdzenia nieważności nie będące przedmiotem wniosku skarżącego, o których mowa w ww. przepisie nie zachodzą, ale czy w ogóle organ ten z urzędu zbadał wszystkie te podstawy - w szczególności podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, a nie na jej utrzymaniu w mocy przez organ II instancji, co z kolei winno skutkować uchyleniem przez sąd I instancji decyzji organu II i I instancji w oparciu o art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. dotyczący wadliwości w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wskazanych w powyższym przepisie, przy czym uchybienia dotyczą przede wszystkim podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogu zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, należy zauważyć, że te elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA 14 listopada 2012 r. sygn. akt: I OSK 228/12 publik. CBOSA). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż powody, dla których Sąd I instancji oddalił skargę nie zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w sposób pełny i zrozumiały. Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 P.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 P.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał skargę strony za zasadną bądź niezasadną. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.), lecz nie wyjaśnił w dostateczny i klarowny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i niejasne, nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny postępowania administracyjnego. Dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Do powyższych kwestii w ogóle nie ustosunkowano się w motywach zaskarżonego wyroku. Brak takich rozważań nie pozwala na przyjęcie, że Sąd I instancji przeanalizował wszystkie istotne aspekty rozpatrywanej sprawy oraz wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zbyt lakoniczne, a dokonana przez WSA w Warszawie ocena legalności zaskarżonej decyzji nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Te wadliwości powodują, że zaskarżony wyrok wymyka się spod oceny instancyjnej. Jego uzasadnienie w sposób oczywisty nie odpowiada kryteriom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie daje rękojmi, że Sąd stosując art. 151 P.p.s.a. dołożył należytej staranności przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. Uznanie za zasadne już tylko tych zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), pozwalało na uwzględnienie skargi kasacyjnej, bez konieczności ustosunkowania się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa, co aktualnie byłoby przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.