IV SA/Wa 2799/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. C. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność użytego w zaskarżonej uchwale, w części tekstowej par. 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f w zdaniu wstępnym zwrotu: " Na terenie gminy" 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części opisanej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Gminy C. na rzecz skarżącego G. C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów Gminy C. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), zwana dalej "zmianą Planu". Zmodyfikowano nią plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r., zwany dalej "Planem z 2003 roku". W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), p. G. C. - właściciel działki nr ew. [...] obr. nr [...], reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego) - sformułował zarzuty naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) w związku z art. 17 pkt 8 (obecnie 6 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały (Dz.U. z 2008 r., Nr 220, poz. 1413) poprzez nieuzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, - art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili, podjęcia uchwały, poprzez niedokonanie rozgraniczenia liniowego w planie miejscowym terenów o różnych przeznaczeniu, - art. 17 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały poprzez zaniechanie przeprowadzenia prognozy oddziaływania na środowisko zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie uwzględnia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, - art. 31 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), w zakresie w jakim przyjęta uchwała ogranicza właścicieli nieruchomości w uprawnieniu do rozporządzania nieruchomościami, - art. 46 w zw. z art. 47 oraz art. 51 i 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi odnotowano, że z formalnego punktu widzenia zmiana Planu dotyczyła jedynie fragmentów gminy i nie odnosiła się do całego jej obszaru. Niemniej jednak w § 3 pkt 10 na terenach o symbolu R, przeznaczonych pod uprawy rolnicze bez prawa wznoszenia obiektów budowlanych, dopuszczono rozbudowę istniejących zagród rolniczych oraz infrastruktury technicznej, w tym instalacji służących rolnictwu oraz służących utylizacji ścieków rolniczych i bytowych. Natomiast w § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f zmiany Planu, na terenie gminy umożliwiono realizację źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych oraz biogazowni. W uchwale w sposób bardzo ogólny przyjęto, że tego rodzaju inwestycje dopuszczalne są na terenach rolniczych (oznaczonych symbolem R), z wyjątkiem korytarzy ekologicznych, Obszaru Chronionego Krajobrazu, planowanych użytków ekologicznych oraz obszaru Natura 2000. W tym też miejscu wskazano na ograniczenia jakie wynikają z realizacji projektów dotyczących elektrowni wiatrowych. Po pierwsze, wokół miejsca lokalizacji elektrowni, w promieniu zasięgu łopaty wirnika, nakazano przewidzieć strefę bezpieczeństwa technicznego. Każdorazowo winno się to odbyć w porozumieniu z właścicielami położonych w tej strefie nieruchomości. Tereny położone w strefie bezpieczeństwa technicznego zostały pozbawione prawa zabudowy. Uchwała zobowiązuje ponadto do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania powodowanego zagrożeniem ponadnormatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w fazie eksploatacji. Wielkość tego obszaru została uzależniona od dopuszczalnego poziomu immisji hałasu w środowisku dla istniejących i planowanych funkcji terenu wyznaczonego izofoną 45dBA w porze nocnej. Wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania powoduje, że nie jest dopuszczalnym wznoszenie zabudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacji indywidualnej, obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co do realizacji farmy elektrowni wiatrowych na działkach przyległych do nieruchomości skarżącego, co będzie miało wpływ na zakres możliwości użytkowania jego działki. Dalej w skardze rozwinięto zarzuty naruszania wskazanych na wstępie regulacji normatywnych. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odwiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że Strona nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o zmianie Planu, gdyż wprowadzone zapisy nie mają wpływu na zakres wykonywania przez nią prawa własności – ewentualne oddziaływania, w następstwie realizacji zapisów aktu, będą dotyczyć terenów rolnych, bez prawa zabudowy. Wyjaśniono, że gmina nie naruszyła zakresu władztwa planistycznego a na etapie procedowania nad zmianą Planu nie były zgłaszane uwagi i zastrzeżenia. Zamieszczono również polemikę z zarzutami naruszania poszczególnych, przywołanych w skardze, regulacji normatywnych. W trakcie rozprawy (k. 282) na pytanie Sądu Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działka wnoszącego skargę nie leży na terenach wskazanych w uchwałach o przystąpieniu do zmiany Planu ani w bezpośrednim ich sąsiedztwie. Ustaleń, co do tego, jakoby zapisy zmiany planu odnośnie użytków rolnych dotyczyły wszelkich terenów objętych Planem z 2003 r. nie zaś tylko działek, dla których przystąpiono do zmiany Planu, dokonał na podstawie wyjaśnień pracowników Urzędu Gminy. Tak interpretowana była zaskarżona uchwała w konkretnym postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Pełnomocnik Rady potwierdził, że działka Skarżącego, nie leży na terenach wskazanych w uchwale o przystąpieniu do zmiany Planu ani, w bliskim sąsiedztwie. Wyjaśniła, że zmiana Planu składa się z dwu fragmentów. Część zapisów obejmuje działki objęte uchwałami o przystąpieniu do zmiany a inne dotyczą całego Planu z 2003 roku - tj § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f. Wyjaśnił, że brak jest uchwały, z której wynikałoby przystąpienie do zmian Planu z 2003 roku co do obszaru całej Gminy. Podniósł, że obecnie Skarżący w odniesieniu do działki nr ew. [...] uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, a zatem konieczna będzie zmiana lokalizacji planowanej turbiny elektrowni wiatrowej, lecz - tym samym - nie posiada interesu prawnego do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec zakwestionowania przez Radę Gminy uprawnienia do wniesienia skargi przez p. G. C., w pierwszym rzędzie wymaga wyjaśnienia, czy ma on interes prawny w sprawie oraz czy został on naruszony (warunek skutecznego wniesienia skargi wskazany w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżący wywodzi m.in., że sposób zagospodarowania przyległych terenów będzie miał wpływ na możliwość korzystania z jego nieruchomości. Nie można także pominąć, że - co wynika z treści § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f skarżonej uchwały - może ona dotyczyć bezpośrednio działki skarżącego, skoro w Planie z 2003 roku (co potwierdza Rada Gminy) określona jest właśnie jako teren rolniczy (R). W takiej sytuacji podstawą materialnoprawną, z której wynika prawo skarżącego do kwestionowania wadliwych - w jego ocenie - postanowień aktu prawa miejscowego - jest art. 140 w zw. z art. 144 ustawy - Kodeks cywilny, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając także na względzie art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (kwestia istnienia interesu prawnego). W kontekście naruszenia interesu prawnego, trafnie z kolei Skarżący wywodził, że wobec postanowień zawartych w zmianie Planu, w wyniku dopuszczenia określonego zagospodarowania działek sąsiednich, może być ograniczona możliwość nieskrępowanego korzystania z jego działki. Wynika to z następujących ustaleń § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f zaskarżonej uchwały: "wokół miejsca lokalizacji elektrowni, zabezpieczyć obszar ograniczonego użytkowania powodowany zagrożeniem ponadnormatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w fazie eksploatacji; wielkość tego obszaru wynikać będzie z dopuszczalnych poziomów imisji hałasu w środowisku dla istniejących i planowanych funkcji terenu wyznaczona izofoną 45 dBA w porze nocnej; poza tym obszarem eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska" oraz "w obszarze ograniczonego użytkowania nie dopuszcza się zabudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacji indywidualnej, obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a grunty będą użytkowane rolniczo" (tiret 10 i 11). W tej sytuacji, ma on interes prawny dla kwestionowania zmian Planu, co do działek sąsiednich, do których nie dysponuje prawami, a przede wszystkim co do własnej działki, której także ma dotyczyć zaskarżona uchwała a interes ten został naruszony (w określony sposób ukształtowano zakres możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości wnoszącego skargę). Oznacza to w praktyce możliwość skutecznego żądania oceny legalności tego aktu przez Sąd. Bez znaczenia jest sygnalizowana przez Radę okoliczność, że obecnie Skarżący uzyskał decyzje administracyjną umożliwiającą zabudowę jego nieruchomości, co jakoby, w świetle odnośnych postanowień zmiany Planu, powinno skutkować zmianą warunków realizacji przedsięwzięcia (farmy wiatrowej) na terenach przyległych (według stanowiska Rady Gminy). Wobec także tej okoliczności, bez wątpienia ustalenia skarżonego aktu pozostają w bezpośrednim związku z zakresem ustawowo chronionych praw i obowiązków danego właściciela nieruchomości, ma więc on uprawnienie do kwestionowania postanowień danego aktu prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.. z 2012 r. poz 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd badając prawidłowość trybu przyjmowania aktu, wobec skutecznego jego zaskarżenia, stwierdził z urzędu, co następuje: - jak wynika z przedłożonej dokumentacji oraz treści samej zaskarżonej uchwały (patrz podstawa prawna) przesłanką do procedowania nad zmianą Planu z 2003 był szereg uchwał Rady Gminy tj.: nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] z dnia [...] października 2007r. i nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.; w ich treści wskazano, że stosowne zmiany będą dotyczyć wyłącznie pewnych działek o konkretnych numerach a zmiany będą obejmować określone kwestie; wśród nich dla kilku działek wskazano, umożliwienie realizacji siłowni wiatrowych (uchwała z dnia [...] października 2007 r. - § 2 pkt 2, 4, 5, 13 i 14). - w samej treści zmiany Planu – w części wstępnej (§ 1 pkt 2 i 3) wskazano, że uchwalone zmiany dotyczą terenów zamieszczonych w załącznikach do uchwały; świadczą o tym sformułowania: "Ustalenia zmiany Planu będące treścią przedmiotowej Uchwały, odnoszą się do obszarów we wsiach: B., C., C., C., J., O., O., P., P., P., R., S., W., określonych w uchwałach Rady Gminy: nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] z dnia [...] października 2007r., nr [...] z dnia [...] marca 2008r.", "Integralnymi częściami uchwały dot. zmiany Planu są: [.... ] 4) część graficzna zmiany Planu - rysunki zmiany Planu w skali 1:1000 i 1:5000 będące załącznikami nr 4 - 24 do uchwały" oraz "Plan zawiera uregulowania (w zależności od problematyki występującej w granicach obszarów) w zakresie:" - jednocześnie w § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f uchwały zawarto zapis "Na terenie gminy dopuszcza się realizację źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych oraz biogazowi. Lokalizacja tych instalacji dopuszczalna jest na terenach rolniczych (R)," a dalej zamieszczono generalne ograniczenia i warunki realizacji tego rodzaju obiektów. Wobec jednak nie przystąpienia do zmian Planu w innym zakresie niż wskazany w części wstępnej, nie było dopuszczalne zamieszczenie w § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f normy, z której brzmienia wynika jakoby dane postanowienia zmiany Planu dotyczyły wszelkich terenów rolniczych (oznaczonych literą R) na Planie z 2003 roku, z zachowaniem tylko wskazanych w zmianie Planu ograniczeń. Naruszono tym, w sposób istotny, zarówno tryb uchwalania planu (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – obowiązek poprzedzenia uchwalenia planu (jego zmian) uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu (jego zmiany) - jak i stanowioną art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego zawierającą - w ramach reguły pewności prawa - wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Wskazana norma konstytucyjna musi być stosowana bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przyjęty przez Radę Gminy akt normatywny zawiera wewnętrzną sprzeczność – z jednej strony wskazano w nim expressis verbis – w części wstępnej (rozdział I - Postanowienia ogólne), jakoby dotyczył on wyłącznie wymienionych terenów wskazanych w załącznikach do uchwały, z drugiej zaś - wśród ustaleń szczegółowych (rozdział III podrozdział - Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej) - zawarto normę, która jest rozumiana - w aktualnej praktyce działania organów administracji (co zilustrowano załączoną dokumentacją postępowania w sprawie indywidualnej) - jako generalna modyfikacja ustaleń Planu z 2003 roku dla wszystkich terenów rolnych o pewnych cechach. Skutki obowiązywania zmiany Planu wykraczałyby więc poza obszary wskazane na wstępie skarżonej uchwały. Takie znacznie § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f wynika też bezpośrednio z jego brzmienia (użycie określenia "Na obszarze całej gminy"). Należy podkreślić, że przyjecie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzania (zmiany) planu miejscowego wraz z przedmiotowym wskazaniem rozważanych zmian (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ma kluczowe znaczenie w kontekście zapewnienia zainteresowanym (w tym, posiadającym w sprawie interes prawny, właścicielom nieruchomości) możliwości zgłaszania wstępnych uwag a potem zastrzeżeń do projektowanych zapisów (art. 17 pkt 1, 9, 11-14 w zw. z art. 18 ust.. 1 oraz art. 19 wskazanej ustawy), które z kolei w razie nieuwzględnienia powinny zostać ostatecznie rozważone, co do meritum przez organ uchwałodawczy (art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy – "Plan miejscowy uchwala rada gminy [...] rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu"). Wobec uchybienia w danym przypadku ustawowym obowiązkom bez znaczenia jest okoliczność, przywoływana przez Radę, że w toku procedury zmiany Planu do projektu nie wniesiono uwag a zainteresowanie pracami nad nim było znikome. Nigdy bowiem, w prawidłowy sposób, nie upubliczniono informacji o procedowaniu, co do zmian obejmujących kwestionowane w skardze ustalenia. Istotne naruszenie trybu uchwalania planu (reguły wskazane wyżej stosuje się do zmian planu – art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim ustalenia aktu prawa miejscowego nie mogły być skutecznie przyjęte i jednocześnie rzutują na status prawny Strony skarżącej (naruszają jej interes prawny). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku, oznacza, że nie mogła być ona skutecznie podjęta i w danej części nie wywołuje skutków prawnych. Następstwem takiej oceny stanu prawnego musi być konstatacja, że uchwalona zmiana Planu dotyczyła wyłącznie działek wskazanych w załączniku do uchwały, które nie leżą nawet w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Wobec tego sposób ich zagospodarowania nie może mieć wpływu na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego. Oznacza to, że nie może on skutecznie podważać innych postanowień zaskarżonej uchwały, jako nie naruszających jego interesu prawnego (zakres możliwości skutecznego wniesiona skargi – art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktu prawa miejscowego w zakresie, w jakim nie został on skutecznie zaskarżony. Stąd nie mogły być rozpatrzone zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej regulacji normatywnych a wiążące się w istocie z prawidłowością zakładanego przeznaczenia konkretnych terenów i ustalenia związanych z tym warunków - kwestie braku wymaganej zgody właściwego ministra, naruszenie granic władztwa planistycznego, zasady wydzielania terenów o różnych funkcjach, sprzeczność ze studium, brak przeprowadzenia stosownych strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Kontroli legalności zmiany Planu w pozostałym zakresie mogą żądać jedynie osoby których interesu prawnego one w istocie dotyczą bądź wojewoda (art. 93 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym) czy inne podmioty wskazane w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności należy wskazać, że np. przywołany w skardze § 3 pkt 10 zaskarżonej uchwały dotyczy wyłącznie terenów wymienionych w § 1 pkt 2 uchwały. Z samej jego treści ani wobec usytuowania danej jednostki redakcyjnej (w Rozdział II - Ogólne ustalenia realizacyjne dla obszarów objętych opracowaniem) w stosunku do wskazanych w części wstępnej zasad ogólnych (Rozdział I -Postanowienia ogólne) nie sposób także wywieść innych wniosków. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty postępowania składa się kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.