II GSK 2329/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 510/13 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oraz zakaz wydobywania kopaliny oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 510/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał m. in., że pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. Starosta O. zawiadomił skarżącego J. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: p.g.g.), na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej na gruntach wsi C., gmina K., stanowiącej własność skarżącego. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący wyjaśnił, że wydobycie piasku bez wymaganej licencji było jednorazowe, a wydobyta ilość kopaliny była niewielka. Ponadto oświadczył, że nie dokonywał eksploatacji kopaliny w sposób ciągły, ani zorganizowany. W dniu 27 marca 2012 r. dokonano oględzin wyrobiska przy udziale skarżącego. W toku oględzin stwierdzono występowanie wyrobiska po bieżącej eksploatacji piasku o długości 100 m, szerokości do 5 m, oraz głębokości około 2 m, o dość stromych skarpach. W toku czynności skarżący wyjaśnił, że wyrobisko powstało we wrześniu 2011 r., a eksploatację kopaliny prowadziło P.H.U. M. G. Ponadto we wrześniu 2011 r. wydobyto 1000 m3 piasku, który został sprzedany ww. podmiotowi (na podstawie umowy sprzedaży z dnia 2 września 2011 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta O. ustalił J. L. opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny z terenu ww. działki bez wymaganej prawem koncesji w wysokości 32.640 zł. Organ zakazał jednocześnie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze względu na braki materiału dowodowego w zakresie ustalenia, w jakich okolicznościach doszło do wydobycia piasku z terenu spornej działki, kto zainicjował wydobycie tej kopaliny oraz kto ją faktycznie wydobywał. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta O., ponownie obciążył J. L. opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny z terenu spornej działki bez wymaganej prawem koncesji w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny w kwocie: 32.640 zł i jednocześnie zakazał wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji na tej działce. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., SKO w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 2, art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 143 ust. 2 pkt 2 p.g.g., utrzymało w mocy decyzję Starosty O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy znajdują ustalenia, zgodnie z którymi, na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej na gruntach wsi C., gmina K., a stanowiącej własność skarżącego J. L., skarżący dokonywał nielegalnego wydobywania kopaliny w postaci piasku, w ilości co najmniej 1.000 m3 w sposób zorganizowany i ciągły, w celu osiągnięcia korzyści finansowych, mimo że na działalność tego rodzaju nie posiadał koncesji. W ocenie SKO charakter podjętych działań (osiągnięcie zarobku, ich zorganizowanie oraz powtarzalność) pozwalał przyjąć, że czynności te wykonane były przez skarżącego w ramach działalności gospodarczej. Organ uznał, że bez znaczenia w takim przypadku pozostaje fakt niezachowania warunków formalnych, takich jak uzyskanie przez stronę wpisu od ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON, itp. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł J. L. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na terenie spornej działki, stanowiącej własność J. L., skarżący dokonał nielegalnego wydobycia kopaliny w postaci piasku, w ilości co najmniej 1.000 m3 w sposób zorganizowany i ciągły, w celu osiągnięcia korzyści finansowych, mimo że na działalność tego rodzaju nie posiadał stosownej koncesji. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie zarówno w znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej miejsca wydobycia kopaliny (piasku), jak i z treści kopii umowy sprzedaży zawartej pomiędzy sprzedającym J. L. a P.H.U. M. M. G., na podstawie której to J. L. sprzedał piasek w ilości 1.000 m3 za cenę 5 zł za 1 m3. Sąd uznał, że wskazane powyżej ustalenia znajdują swoje potwierdzenie również w treść wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w O., II Wydział Karny, wydanego w dniu 7 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt [...], w którym to orzeczeniu sąd karny uznał J. L. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na wydobywaniu we wrześniu 2011 r., na działce o numerze ewidencyjnym [...], w miejscowości C., kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji i wymierzającego mu karę grzywny. Analizując powyższe ustalenia faktyczne w kontekście zastosowanych przez organy obu instancji przepisów, Sąd I instancji uznał, że dokonany przez skarżącego wykop piasku w ilości przekraczającej dozwoloną wartość, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 p.g.g., a następnie jego sprzedaż, w sytuacji braku koncesji na wydobywanie tej kopaliny, stanowi nielegalne wydobycie kopaliny, naruszające warunki określone w przepisach p.g.g. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia w takim przypadku pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie prowadzi on sformalizowanej działalności gospodarczej (nie posiada wpisu od ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON, itp.), a także fakt, że wydobycia piasku dokonała osoba (lub jej pracownik), z którą skarżący zawarł umowę sprzedaży tej kopaliny. WSA uznał bowiem, że w świetle dyspozycji przepisu art. 143 ust. 2 pkt 2 p.g.g., unormowania tej ustawy dotyczące zarówno obostrzeń (warunków), jak i sankcji publicznoprawnych (administracyjno-karnych) w zakresie wydobywania kopalin, nie są skierowane wyłącznie do przedsiębiorców, ale także do każdego innego podmiotu (a więc również do osoby fizycznej nieprowadzącej sformalizowanej działalności gospodarczej), który prowadzi działalność (wydobycie kopaliny) bez wymaganej koncesji. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g., zdaniem Sądu z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że w trakcie oględzin wyrobiska, przeprowadzonych w dniu 27 marca 2012 r. przy udziale skarżącego, wyraźnie stwierdzono, że na spornej działce występowało wyrobisko po bieżącej eksploatacji piasku, o długości 100 m, szerokości do 5 m oraz głębokości około 2 m, o dość stromych skarpach. Ponadto z akt sprawy wynika, że obecny przy oględzinach skarżący oświadczył jednoznacznie do protokołu, że zgodnie z umową sprzedaży zawartą z M. G. w dniu 2 września 2011 r. wykopano piasek w ilości 1.000 m3. Z wyjaśnień organu odwoławczego wynika jednocześnie, że w związku z tym, że opłata eksploatacyjna, jak i opłata podwyższona - są naliczane za tonę kopaliny, w niniejszej sprawie przeliczono ilość kopaliny w m3 na tony posługując się danymi co do gęstości objętościowej piasku, z literatury i norm polskich, ponieważ na tym terenie nie była wykonana dokumentacja geologiczna złoża pisaku, a co za tym idzie nie była określona gęstość objętościowa piasku. W konsekwencji, Sąd uznał, że organu obu instancji nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego, jak również przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 143 p.g.g. przez oddalenie skargi na decyzję wymierzającą opłatę podwyższoną osobie niebędącej przedsiębiorcą, nieprowadzącej działalności wydobywczej, podczas gdy adresatem decyzji powinien być przedsiębiorca dokonujący eksploatacji na nieruchomości należącej do skarżącego, 2. art. 140 ust. 1 p.g.g. przez oddalenie skargi na decyzję ustalającą opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny, mimo braku spełnienia przesłanek wykonywania przez adresata decyzji działalności w sposób zorganizowany i ciągły, co stoi w sprzeczności z utrwalonym w sprawie orzecznictwem. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że skarżący nie powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, bowiem nie on dokonywał wydobycia kopalin, a jedynie jest właścicielem nieruchomości, z której kopalina została wydobyta. Poza tym, wydobycie było jednorazowe, nie nosiło przymiotów zorganizowania ani ciągłości, niezbędnych do nadania mu formy działalności gospodarczej, z którą wiąże się ustawowy obowiązek uzyskania koncesji na wydobycie kopaliny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w punktach 1-6 art. 183 § 2 powołanej ustawy postępowania. W rozpoznawanej sprawie brak podstaw do stwierdzenie nieważności postępowania. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Podstawy, na których może być oparta skarga kasacyjna, określa art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podstawami tymi są: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto jedynie na zarzucie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a to art. 143 oraz art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Co do zarzutu naruszenia art. 143 należy zauważyć, że nie został on prawidłowo sformułowany. Koniecznym warunkiem skutecznego powołania w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjnej jest bowiem wskazanie, który przepisy został naruszony – z podaniem nie tylko numeru artykułu ale także jego jednostki redakcyjnej: ustępu, punktu (por. np. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 718/14). Biorąc jednak pod uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się wprost do treści art. 143 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.g., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wada konstrukcyjna omawianej podstawy kasacyjnej nie wyklucza możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutu. Zgodnie art. 143 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, stosownie do którego w sprawach określonych działem III (opłaty) stroną postępowania jest odpowiednio: 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji /.../. Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wywiódł, że unormowania tej ustawy dotyczące zarówno obostrzeń (warunków), jak i sankcji publicznoprawnych (administracyjno-karnych) w zakresie wydobywania kopalin, nie są skierowane wyłącznie do przedsiębiorców, ale także do każdego innego podmiotu (a więc również do osoby fizycznej nieprowadzącej sformalizowanej działalności gospodarczej), który prowadzi działalność (wydobycie kopaliny) bez wymaganej koncesji. Zdaniem Sądu, bez znaczenia w takim przypadku pozostaje fakt, że: po pierwsze - strona ta nie prowadzi sformalizowanej działalności gospodarczej (nie posiada wpisu od ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON, itp.), a po drugie - że wydobycia piasku de facto dokonała osoba (lub jej pracownik), z którą skarżący zawarł umowę kupna-sprzedaży tej kopaliny (lub jej pracownik). Sąd wskazał też, na wynikający z treści art. 21 ust. 1 p.g.g. wymóg uzyskania koncesji na wykonywanie określonej tym przepisem działalności. Podniósł nadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2, przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli - m. in. - jednocześnie wydobycie nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 143 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, z uwzględnieniem regulacji art. 21 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 skargą kasacyjną kwestionowana nie jest. Ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie wydobywającym kopaliny, czyli - w rozumieniu powołanego wyżej art. 143 ust. 2 pkt 2 - podmiotem, który prowadził działalność bez wymaganej koncesji, był skarżący, dokonano w sprawie na podstawie załączonego do akt wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w O., II Wydz. Karnego z dnia 7 grudnia 2011 r. (uznającego J. L. za winnego wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji) oraz umowy sprzedaży przez skarżącego M. G. piasku w ilości co najmniej 1000 m3. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący był jedynie właścicielem nieruchomości, z której kopalina została wydobyta, ale to nie on dokonywał wydobycia. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie postawiono jednak żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego. W orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie podkreśla się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut tego typu może być skuteczny tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 923/13). W tym stanie rzeczy, zarzut niewłaściwego zastosowania wobec skarżącego art. 143 ust. 1 pkt 2 p.g.g. - zmierzający do podważenia jego legitymacji biernej w tej sprawie – nie może być uznany za trafny. Zastosowanie przepisu prawa materialnego wyraża się bowiem w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 140 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Tymczasem - jak już powiedziano - w sprawie nie tylko nie zostało podważone, że wykonującym bez koncesji działalność wydobycia kopaliny był skarżący, ale i nie są też skutecznie kwestionowane ustalenia co do ilość wydobytej kopaliny i sposobu wyliczenia opłaty. Zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny. Wobec powyższego, skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.