II OSK 2773/13

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 404/13 w sprawie ze skargi L.E. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. oddalił skargę L. E. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. L. E. pismem datowanym na dzień [...] września 2012 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, dotyczących czynności meldunkowych w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. będącym we współwłasności ułamkowej niewydzielonej sądownie. Strona wniosła o zastosowanie przepisów K.p.a oraz o rozpatrzenie jej żądania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 września 2010 o ewidencji ludności (Dz.U. z dnia 19 listopada 2010 r. Nr 217, poz. 1427). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustalenie praw i obowiązków dotyczących czynności meldunkowych w budynku przy ul. [...] w K. oraz o zakazie meldowania osób w przedmiotowym lokalu, z uwagi na brak przepisu materialnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie daje żadnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni. Z tej przyczyny organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewoda Podkarpacki po rozpoznaniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. przychylił się do stanowiska organu I instancji, że przepisy ustawy o ewidencji ludności nie dają żadnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o ustalenie praw i obowiązków współwłaściciela budynku przy ul. [...] w K. dotyczących czynności meldunkowych. Konieczność dokonania zameldowania nie jest jego zdaniem uzależniona od uregulowania sporów majątkowych. Obowiązek meldunkowy nie jest też uzależniony od charakteru tytułu prawnego do lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Ustawa nie uzależnia dopuszczalności zameldowania od posiadania tytułu prawnego do danego lokalu. Przedstawione przy zameldowaniu "potwierdzenie pobytu w lokalu" dokonywane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, to potwierdzenie okoliczności faktycznej (pobytu w lokalu), a nie potwierdzenia prawa do przebywania danej osoby w lokalu. Wojewoda podał, że potwierdzenie pobytu w lokalu może dokonać jeden ze współwłaścicieli. Gdyby zaś miało ono charakter oświadczenia woli, wówczas, istotnie, powinno być dokonane przez wszystkich (a przynajmniej większości) współwłaścicieli. W przypadku braku porozumienia między nimi spór winien rozstrzygać sąd powszechny (czynności przekraczające zwykły zarząd), a nie organ administracji. Meldunek nie narusza zatem praw współwłaściciela do decydowania o rzeczy wspólnej. Meldunek nie narusza też praw właścicieli czy współwłaścicieli w rozumieniu art. 21 i 64 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L. E. wniosła o uchylenie postanowień obydwu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 a k.p.a. i jego zastosowanie oraz uzasadnienie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto podniosła naruszenie zasady praworządności poprzez nieprzestrzeganie procedury postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, opartej jedynie na pismach i postanowieniu organu I instancji oraz naruszenie art. 21, 64, 50 i 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie praw strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inną uzasadnioną przyczyną skutkującą odmową wszczęcia postępowania jest brak przedmiotu sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a. Powyższy przepis wyznacza zakres przedmiotowy K.p.a. Innymi słowy, jeżeli strona żąda wydania decyzji administracyjnej w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują tej formy działania organu, to nie można wszcząć i prowadzić postępowania ze względu na oczywistą bezzasadność żądania. Jeżeli już z treści podania wynika, że dotyczy ono sprawy nie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. a nie decyzji na podstawie art. 105 § 1 tego kodeksu. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż żądanie sformułowane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2012 r. i potwierdzone w treści zażalenia z dnia [...] lutego 2013 r., nie podlegało rozpoznaniu przez organ w trybie decyzji administracyjnej. Żaden bowiem z przepisów obowiązującego prawa, a przede wszystkim przepisy obowiązującej ustawy o ewidencji ludności nie zawiera normy kompetencyjnej przewidującej możność rozstrzygania w trybie przewidzianym dla postępowania administracyjnego ogólnego o prawach i obowiązkach właścicieli lokali dotyczących czynności zameldowania. Rozstrzyganie o istnieniu uprawnień właściciela lub współwłaściciela lokalu w zakresie czynności potwierdzania przebywania w lokalu osób trzecich nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej. O uprawnieniach i obowiązkach prawnych współwłaściciela lokalu organ rozstrzyga w ściśle określonych sytuacjach, zaś kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej organ administracji nie może domniemywać. O jej istnieniu nie przesądza treść złożonego podania. Dalej Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.; zwana dalej u.e.l.) w części dotyczącej wykonania obowiązku meldunkowego upoważniają organ do wydania decyzji administracyjnej w ściśle określonych przypadkach. Decyzję o wymeldowaniu osoby wydaje się w przypadku gdy nie dopełniła ona obowiązku meldunkowego i opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż trzy miesiące. Kolejny przypadek zaistnieje wówczas gdy powstaną wątpliwości co do tego czy pobyt w lokalu określonej osoby ma charakter pobytu stałego bądź czasowego. Ponadto organ orzeka w drodze decyzji o zameldowaniu czy wymeldowaniu osoby jeżeli zgłoszone dane budzą jego zdaniem wątpliwości. Podstawę do wydania opisanych decyzji orzecznictwo jak i doktryna prawa wyprowadza z treści art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 oraz art. 47 ust. 2 u.e.l. Pozostałe czynności w tym zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca pobytu czasowego lub stałego następuje w drodze czynności mniej sformalizowanych niż decyzja bo w formie czynności materialno - technicznej. Nie ulega wątpliwości, iż współwłaściciel lokalu posiada interes prawny w postępowaniach kończących się wymienionymi decyzjami, co oznacza że należy traktować go za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Jednakże nie może on wymagać aby organ meldunkowy wydał decyzję administracyjną, która wyposażałaby go w uprawnienie do wyrażania zgody na dokonywanie czynności zameldowania w lokalu, a tego w istocie żądała strona skarżąca w składnych w toku postępowania administracyjnego pismach twierdząc, że potwierdzenie pobytu w lokalu ma charakter czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością. Sąd podkreślił, że dla czynności zameldowania przepisy u.e.l. nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli a jedynie złożenia przez jednego z nich potwierdzenia przebywania określonej osoby w lokalu. Nie tylko brak potwierdzenia w lokalu pobytu osoby ale brak wyraźnej zgody współwłaściciela na zameldowanie nie stanowi przeszkody do dokonania zameldowania w lokalu. Czynności rejestracji stanu przebywania osób fizycznych na stałe lub czasowo nie zostały uzależnione od wykazywania tytułu prawnego przez osobę meldowaną a tym bardziej od zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności zameldowania. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, iż potwierdzenie przebywania w lokalu jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy a nie woli właściciela. O tych kwestiach strona była szczegółowo informowana przez organ w toku postępowania administracyjnego. Reasumując, Sąd stwierdził, iż żądanie strony skarżącej wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2012 r. nie dotyczyło sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Z tego też względu, ewentualna decyzja organu rozstrzygająca merytorycznie o zasadności podania wnioskodawczyni naruszałaby prawo w stopniu rażącym, skoro zostałaby wydana bez wyraźnej podstawy prawnej. Decyzja wydana bez podstawy prawnej jest decyzją nieważną o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania w sprawie niepodlegającej załatwianiu w formie decyzji administracyjnej znajduje uzasadnienie w art. 61a § 1 k.p.a.. Jednocześnie Sąd podkreślił, że rozpoznając zarzuty strony skarżącej nie dostrzegł w działaniach organów naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które pozwalałby na uchylenie lub stwierdzenie nieważności wydanych na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowień. Nie można bowiem zarzucić organom, że nie podejmowały próby wyjaśnienia skarżącej kwestii związanych z prowadzeniem ewidencji ludności. Dowodem zachowania przez organ zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa czy informowania strony o wszystkich dotyczących jej prawach i obowiązkach jest m.in. pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym wyjaśniono wnioskodawczyni, iż wykonanie obowiązku zameldowania nie jest uzależnione od zgody osób posiadających tytuł prawny do lokalu, zaś postępowanie administracyjne nie stanowi sposobu rozwiązania nieporozumień pomiędzy współwłaścicielami lokalu. Sąd nie doszukał się też innych niż podniesione w skardze naruszeń przepisów prawa, mogących skutkować uwzględnieniem skargi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku L. E., reprezentowana przez adwokata przyznanego jej z urzędu w ramach udzielonej pomocy prawnej, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przez: - ustalenie, że zameldowanie jest jedynie czynnością ewidencyjną i nie musi być wyrażona zgoda właściciela, - ustalenie, że wskazany przepis ustawy mówi o współwłaścicielu – gdy jego treść wskazuje na właściciela – w przypadku kilku współwłaścicieli należy przyjąć, że potwierdzenie pobytu muszą oni poświadczyć łącznie, - pominięcie przy ocenie obowiązków i praw właścicieli treści wskazanego przepisu, który mówi o obowiązku przedstawienia do wglądu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu i wymienia dokumenty, które całościowo powinny wskazywać na właściciela, czy też dysponenta nieruchomości, przyjęcie, że dotyczy to tylko niektórych uprawnionych nie jest uzasadnione; - ustalenie, że współwłaściciel nie ma możliwości sprzeciwienia się zameldowaniu osoby, która się o to ubiega co nie jest uzasadnione mając na względzie art. 193 Kodeksu karnego, którego treść dowodzi, że współwłaściciel może się sprzeciwić przebywaniu osoby w lokalu będącym jego własnością, a tym samym zameldowaniu tej osoby, a przyjęcie, że legalizacja pobytu przez zameldowanie nie jest uprawnione. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że kluczową dla rozpatrzenia niniejszej sprawy przez Sąd I instancji była kwestia prawidłowości zastosowania przepisu art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego określającego instytucję i formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie został powołany w podstawach skargi kasacyjnej, tym niemniej jego przywołanie posłuży jedynie wykazaniu wadliwości twierdzeń skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego w kontekście wykazywania uprawnienia każdego ze współwłaścicieli do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym zameldowania. Stosownie zatem do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania był brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej podaniem skarżącej o "ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego" dotyczących czynności meldunkowych w budynku, którego jednym ze współwłaścicieli jest skarżąca. Z powyższym stwierdzeniem organu zgodził się Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna nie jest nakierowana na podważenie stwierdzenia o braku możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza natomiast do wykazania istnienia uprawnienia współwłaściciela do złożenia sprzeciwu od zameldowania osoby, jak również do istnienia wymogu uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli do zameldowania osoby w lokalu stanowiącym ich wspólną własność. Taki sposób wywodzenia nie mógł jednak skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotem żądania skarżącej jest ustalenie praw i obowiązków współwłaścicieli budynku, jakie wynikają z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w zakresie czynności meldunkowych. Słusznie zaznaczył Sąd I instancji, iż rozstrzyganie o uprawnieniach właścicielskich nie zostało poddane kompetencji organu administracji. Z faktu, iż o zameldowaniu, czy wymeldowaniu orzeka organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu, nie sposób wywodzić, by ten sam organ rozstrzygał o istnieniu uprawnienia, bądź obowiązku mającego swoje oparcie w Kodeksie cywilnym w odniesieniu do każdego ze współwłaścicieli. Natomiast kwestia uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu o zameldowanie, czy wymeldowanie, jak również uprawnienia do poświadczenia pobytu w lokalu wymaganego przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest kwestią uboczną, która nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej złożonym w dniu [...] października 2012 r. w Urzędzie Miasta K. Posiadanie powyższego uprawnienia, tak jak umocowanie do bycia stroną, nie może być ustalane in abstracto, każdorazowo bowiem przymiot ten jest ustalany przez organ uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie sposób zatem domagać się ustalenia w drodze decyzji generalnej reguły związanej z uprawnieniami właścicielskimi, celem odniesienia jej do wszystkich przypadków związanych – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - z dokonywaniem czynności zameldowania. Na marginesie zwrócić również należy na fakt, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1803/07, w sprawie ze skargi L. E., zaznaczono, iż potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu, całkowicie zatem wystarczające jest potwierdzenie pobytu przez jednego ze współwłaścicieli lokalu, a nawet gdyby takiego potwierdzenia dana osoba nie uzyskała, okoliczność pobytu w lokalu może być dowodzona innymi środkami dowodowymi. Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg. zasad określonych w art. 258-262 p.p.s.a.