II SA/Sz 1145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Firmy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Firmy A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca S. w jednym piśmie wniosła skargę na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego 1) z dnia [...] r. znak [...] – orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia [...]r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody znak[...] z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów wsi B. oraz warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia; 2) znak [...]– orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia [...]r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia r[...]., znak: [...]o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnej Skarbu Państwa; 3) znak [...]– orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia[...] znak [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia r[...]., znak [...]w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania gruntów przekazanych Spółdzielni Kółek Rolniczych Przewodniczący wydziału na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. zarządził rozdzielenie skarg i tak skarga na decyzję opisaną w pkt 1 została wpisana do rep. pod sygnaturą akt II SA/Sz 1145/12, - skarga z pkt 2 – pod sygn. akt II SA/Sz 1146/12, - skarga z pkt 3 – pod sygn. akt II SA/Sz 1147/12. Na rozprawie w dniu 07 maja 2013 r., na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. II SA/Sz 1145/12, II SA/Sz 1146/12 i II SA/Sz 1147/12 do łącznego rozpoznania, ale odrębnego wyrokowania, gdyż stwierdził, że pomiędzy zaskarżonymi decyzjami istnieje związek, bowiem decyzje opisane w pkt 2 i 3 są konsekwencjami decyzji opisanej w pkt 1 rozstrzygającej o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr na podstawie [...] art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), po przeprowadzeniu na wniosek S. (dawnej S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody znak [...]z dnia [...]r. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody znak [...]z dnia[...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. oraz warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia[...] r. pełnomocnik S. radca prawny L. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]r., znak [...]zatwierdzającej projekt scalania gruntów we wsi B. gmina P. We wniosku pełnomocnik wskazała, że S. na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu r. [...] w formie aktu notarialnego Nr rep. [...], nabyła działki o numerze [...] położone w B. , wchodzące w skład nieruchomości rolnej, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczysty prowadzi księgę wieczystą[...] (dawna [...]). Nadto podniosła, że zgodnie ze stanem faktycznym wskazanym w uzasadnieniu postanowienia Starosty Powiatowego z dnia [...]r., w wyniku przeprowadzonego w [...] r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział postępowania odnośnie scalenia gruntów we wsi B., zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia [...] r., znak [...] utworzone zostały działki o nr [...] o pow. [...]ha z działki o numerze[...] o pow. [...] ha. Następnie działkę nr [...] oraz działkę[...] – będącą w użytkowaniu S. na mocy decyzji Powiatowej Rady Narodowej nr [...] połączono działkę nr [...]o pow. [...] ha i wpisano jako działkę będącą własnością Skarbu Państwa. Dalej na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...]., znak [...] wyżej wymieniona działka została przekazana na własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnej). Odnośnie decyzji scaleniowej strona podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z pominięciem stron, zwłaszcza S. , bowiem dokonano scalenia, połączenia i podziału działek, które posiadały całkowicie odmienne prawa własności. Z rażącym naruszeniem prawa pozbawiono S. prawa własności działek Nr [...] wpisując w ewidencji gruntów jako właściciela jedynie Skarb Państwa, a następnie Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wnioskodawczyni wskazała, że przeprowadzone przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział postępowanie scalenia działek zatwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...] r., znak [...] było sprzeczne z prawem jako pomijające i nieuwzględniające prawa własności działek przysługujących S. Zapadła w jego toku decyzja stanowi źródło stanu niezgodnego z prawem oraz dała początek kolejnym decyzjom sprzecznym z prawem opierających się na niezgodnym z prawem stanie faktycznym. Strona podniosła też, że z powodu przekazania mocą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., znak [...]działki nr [...] oraz mocą decyzji Wojewody z dnia [...]r., znak[...] działki nr [...] na własność A. (obecnie A.), podmiot ten prawdopodobnie działki te zbył a zatem należy przyjąć, iż może w sprawie występować okoliczność, że skutki tych decyzji są nieodwracalne. Dlatego uzasadnione jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz wskazanie powodu z jakiego SKO nie stwierdziło nieważności tych decyzji. Powyższy wniosek zainicjował w Kolegium procedurę najpierw pozyskania akt a wobec niemożności dotarcia do kompletnych akt scaleniowych, czynności o charakterze odtworzenia akt w zakresie niezbędnym do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji ostatecznej. Kolegium w dniu [...] r. uzyskało odpis kwestionowanej decyzji oraz weryfikowało inne dokumenty źródłowe w postaci zlecenia wewnętrznego [...] wykazu zaprojektowanych ekwiwalentów, rejestru szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i inne dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę jak i z powiatowego zasobu geodezyjno – kartograficznego. Kolegium uznało też, że w istocie wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji [...] w sprawie podjęcia z urzędu postępowania scaleniowego, lecz decyzji [...] kończącej postępowanie scaleniowe. Ponadto Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie oczekuje stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości, lecz jedynie w zakresie w jakim miała ona znaczenie dla praw i obowiązków S. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w toku tego postępowania rolą organu była ocena czy kwestionowana decyzja wydana w [...] r., była zgodna z ówcześnie obowiązującym prawem i czy ewentualna wada decyzji miała charakter kwalifikowany tj. rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, że w 1980 Polska Rzeczpospolita Ludowa była państwem socjalistycznym (art. 1 Konstytucji PRL), w której podstawowym celem działalności państwa był wszechstronny rozwój społeczeństwa socjalistycznego, rozwój twórczych sił narodu i każdego człowieka, coraz lepsze zaspokojenie potrzeb obywateli (art. 4 Konstytucji PRL). Nie sposób nie dostrzec także innego od aktualnego ukształtowania przepisów postępowania administracyjnego, które sprawia, że co do zasady nie sposób przekładać do ówcześnie mających miejsce zdarzeń miary dzisiejszych zasad konstytucyjnych (w tym dotyczących ochrony własności czy prowadzenia postępowań administracyjnych). Kolegium stwierdziło, że decyzją z dnia [...] r. Wojewoda na mocy art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów – zatwierdził projekt scalania gruntów wsi B. i wsi P. o ogólnym obszarze [...]ha, sporządzony i wykazany na mapie w rejestrze szacunku porównawczego oraz warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zawarte w protokole z dnia [...] r. Z decyzji tej wynika też, że z ogólnej liczby uczestników postępowania tj. 46, propozycję podziału przyjęli wszyscy uczestnicy nie zgłaszając zastrzeżeń. Wojewoda uznał także, że projekt podziału został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uczestnicy otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem stosowne ekwiwalenty przewidziane w art. 3 ustawy scaleniowej, tj. za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Kolegium podniosło, że nie znalazło podstaw do kwestionowania dokonanych już w czasie trwania niniejszego postępowania ustaleń Starosty– mających potwierdzenie w dostępnych dokumentach i uznało za dowiedzione, że działki o nr [...] zostały nabyte przez SKR na własność umową notarialną Nr rep. [...]. W toku postępowania scaleniowego prowadzonego w [...] r., wykonawcą prac scaleniowych było Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział a geodetą przeprowadzającym prace scaleniowe był pracownik tego biura – geodeta W. D. Jego czynnościami zostało objęte między innymi [...] ha gruntów SKR w P., w tym poddano szacunkowi porównawczemu grunty na dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, łącznie [...] ha. W wyniku prac scaleniowych wydzielono dla SKR nowe grunty jedynie za działkę nr [...] o pow. [...] ha tj. wydzielono grunt zamienny w: dz. nr [...] o pow. [...]ha, dz. nr[...] o pow. [...] ha, łączna pow. [...] ha. Odnośnie działki nr [...] , to nie zmieniła ona w wyniku scalenia żadnych parametrów, zatem postępowanie nie miało dla tej działki żadnego znaczenia. W opisanym wyżej kształcie szacunek porównawczy gruntów wydzielonych w wyniku scalenia i po wyznaczeniu go w terenie i okazaniu wszystkim uczestnikom, którzy przyjęli projekt bez zastrzeżeń, Wojewoda zatwierdził decyzję z dnia [...]r. nr [...] Kolegium zauważyło, że prawidłowo - jak się wydaje - Starosta ustalił, iż już po wydaniu powyższej decyzji scaleniowej, wykonawca prac geodezyjnych sporządzając rejestr pomiarowo klasyfikacyjny (który następnie posłużył organowi prowadzącemu ewidencję gruntów do aktualizacji danych ewidentnych) błędnie odzwierciedlił skutki decyzji nieprawidłowo "łącząc" działki: - działkę stanowiącą własność SKR nr[...] (otrzymaną jako grunt zamienny po scaleniu) oraz działkę nr [...]– przekazaną w użytkowanie SKR decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] r., Nr [...] i opisując jako działkę będącą (jedynie) w użytkowaniu SKR działkę nr [...]; - powstałą po scaleniu dz. nr [...] (stanowiącą własność SKR) z działką nr [...] (w użytkowaniu SKR na mocy decyzji Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r., Nr[...] , tworząc nową działkę nr [...] i opisując jako działkę będącą własnością Skarbu Państwa, a w użytkowaniu SKR. Kolegium podkreśliło, że opisane działanie geodety nastąpiło po wydaniu kwestionowanej decyzji i nie mogło być badane w tym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów strony, Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny wskazało, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", uznaje się sytuacje, gdy w sposób oczywisty naruszono prawo, gdyż decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie względnie, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Strona jeden z zarzutów rażącego naruszenia prawa opiera na tezie, że Wojewoda wydał decyzję bez jej udziału, na co wskazuje brak podpisu strony pod projektem ekwiwalentów oraz rejestrem szacunku porównawczego. Ponadto wydanie decyzji w oparciu o decyzję Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r., [...] , w której wpisano działkę nr [...] jako własność Skarbu Państwa pozostającą jedynie w użytkowaniu SKR oraz dokonanie scalenia działek, które posiadały "odmienne prawa własności" (tj. własność Skarbu Państwa własność SKR). Kolegium podniosło, że brak udziału strony w postępowaniu scaleniowym, to naruszenie prawa zarówno aktualnie jak i w dacie wydania kwestionowanej decyzji, mogące stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności. Kolegium wskazało dalej, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W myśl art. 12 tej ustawy, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów wydawał właściwy miejscowo wojewoda (po zmianach - § 2 pkt 6 lit.b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów), przy czym decyzja taka było ostateczna. Nadto z przepisów powyższej ustawy scaleniowej wynikało, że decyzja scaleniowa nie przesądzała tytułu własności i stanowiła jedynie tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej. Z art. 1 tej ustawy wynika, że miała ona zastosowanie do gruntów rozdrobnionych, znajdujących się w szachownicy oraz gruntów nadmiernie zwężonych lub wydłużonych albo tworzących enklawy i półenklawy. Scaleniem mogły być objęte równocześnie grunty położone w jednej lub w kilku wsiach, jedynie scalenia gruntów pod zabudowaniami nie mogły być dokonane bez zgody ich właściciela. Ustawa nie rozróżniała też "rodzaju własności" gruntów, przewidując w art. 2, że gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona wymiana (także) na grunty indywidualnych gospodarstw rolnych. Ustawa nie wykluczała także dokonania scalenia, w następstwie którego powstała po scaleniu działka stanowiłaby współwłasność różnych podmiotów np. Skarbu Państwa i jednostki gospodarki uspołecznionej. Art. 3 tej ustawy przewidywał, że każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Przy czym jeżeli w celu racjonalnego ukształtowania gruntów państwowych następowała ich wymiana na grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa, dopuszczano w szczególnych przypadkach wydzielenie gruntów państwowych o wartości szacunkowej wyższej, a gdy nie było możliwości wydzielenia pełnego ekwiwalentu w gruntach państwowych stosowane były dopłaty pieniężne. Ustawa o scaleniu i wymianie gruntów z 1968 r. w art. 6 określała procedurę postępowania scaleniowego. Postępowanie mogło być wszczęte z urzędu, a w razie wystąpienia liczby uczestników przekraczającej dziesięć osób (co miało miejsce w kwestionowanym postępowaniu), postępowanie scaleniowe przeprowadzało się przy udziale uczestników scalenia jako społecznego organu opiniodawczego (art. 7). Zgodnie z art. 10 tej ustawy stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. W ocenie Kolegium mając na uwadze powyższe przepisy, nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia prawa z uwagi na oparcie się przez organ administracji na treści ewidencji gruntów czy też na innych ostatecznych rozstrzygnięciach organów administracji będących podstawą wpisów do ewidencji. Reasumując, Kolegium wskazało, że przy wydaniu decyzji scaleniowej nie dopatrzyło się uchybień o charakterze rażącego naruszenia prawa. Działania organu były oparte na właściwych przepisach ustawy scaleniowej. Natomiast prawdopodobnie wadliwe odzwierciedlenie tytułu własności działek SKR w ewidencji – co pozostaje poza zakresem orzekania - wpłynęło co do istoty na prawo własności i mogło a nawet powinno być zgłaszane przez stronę w każdym następnym postępowaniu dotyczących scalonych działek. Strona mogła bronić swoich racji w trybie odwoławczym czy poprzez tryb wznowieniowy, a organy o ile nie były związane zapisami w ewidencji gruntów powinny były się opierać na właściwych dokumentach źródłowych np. na decyzji scaleniowej. Wreszcie strona mogła bronić się w trybie właściwym dla prawa cywilnego. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że błędne było wydanie przez SKO, aż trzech osobnych decyzji w jednej sprawie, która ma za przedmiot tę samą nieruchomość w ramach toczącego się w latach 80 poprzedniego wieku postępowania scaleniowego. Podział sprawy na cząstkowe postępowanie był nieuzasadniony i spowodował zbędną dekoncentrację i rozdrobnienie wspólnego dla całej sprawy materiału dowodowego. Zdaniem strony, kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdyż pominięty został wniosek strony z dnia[...] r. doprecyzowujący i uzupełniające żądanie zawarte w pkt 1 pisma z dnia [...] r. Niezbędne było uzupełnienie materiału dowodowego o wszystkie akta prowadzonych postępowań toczących się z wniosków, skarg i pism wnioskodawcy odnośnie bezprawnego pozbawienia własności przedmiotowych działek z żądaniem ich zwrotu, wszczęcia postępowania uchylającego błędne decyzje, jak też skarg na naruszenie słusznego interesu i prawa spółdzielni związanych ze zwrotem na jej rzecz nieruchomości rolnych. Strona we wniosku z dnia [...] r. wniosła o włączenie do akt postępowania załączonych do pisma S. z dnia [...] w sprawie o sygn. [...] dowodów w postaci pism składowych w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiących własność S.oraz w sprawie uwłaszczenia gruntów będących w użytkowaniu S. oraz skarg na niezałatwienie tych wniosków, mających istotne znaczenie dla sprawy, a które zostały pominięte i nie znalazły się w aktach niniejszej sprawy. Zdaniem S. błędne i chybione są ustalenia SKO, że przez blisko trzydzieści lat strona nie podejmowała żadnych starań w celu wyjaśnienia i dokonania zmian stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak [...] dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody znak [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przedstawiło ustalenia i stanowisko wyrażone w decyzji SKO z dnia [...] r., odnośnie wniosku S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. Odnosząc się do zarzutów strony przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania jedną decyzję o stwierdzeniu nieważności różnych aktów administracyjnych, wydanych przez różne organy i różnym czasie. Wbrew twierdzeniom strony, nie daje takiej możliwości art. 104 k.p.a. Jednakże mając na uwadze treść zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i treść art. 156 k.p.a. z którego wprost wynika, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności dotyczy konkretnych aktów administracyjnych i jego zakres wytycza treść weryfikowanego w trybie nadzwyczajnym aktu administracyjnego, jeden skład Kolegium, w tej samej dacie rozpoznał trzy sprawy. Działanie takie uznano za celowe jako zapewniające możliwie najszersze spojrzenie na zarzuty. Mimo zapadnięcia osobnych rozstrzygnięć Kolegium orzekało w oparciu o całość skoncentrowanego i analizowanego w jednym czasie materiału dowodowego. Kolegium uznało za niezasadny zarzut pominięcia dowodów o które – jak twierdzi strona – wnioskowała w piśmie z dnia [...] r. Pisma te znajdowały się w aktach sprawy, zatem okoliczność ich istnienia oraz treść została uwzględniona w toku postępowania. Prowadzone postępowanie dotyczyło weryfikacji konkretnej decyzji i wszelkie czynności nie mające wpływu na taką ocenę były zbędne i nie przyczyniały się do wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności. Strona domagając się pozyskania kolejnych dokumentów nie przedstawiła tez dowodowych i nie wyjaśniła w jaki sposób pozyskanie tych dokumentów mogłoby mieć znaczenie dla oceny czy w toku wydania decyzji scaleniowej miało miejsce rażące naruszenie prawa. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie miały dokumenty powstałe przed wydaniem weryfikowanej decyzji i sama decyzja scaleniowa. Tym samym znajdująca się w aktach dokumentacja była wystarczająca dla dokonania oceny istnienia podstaw stwierdzenia nieważności. Wszelkie pisma składane przez stronę były na bieżąco włączone do akt sprawy. W ocenie Kolegium żadne z podnoszonych przez stronę twierdzeń nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody , jak również organ nie dopatrzył się innych okoliczności dających podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, Kolegium nie ma natomiast uprawnień do weryfikacji prawidłowości wykonywania badanej decyzji scaleniowej. S. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skargę uzupełnioną pismem z dnia [...] Skarżąca S. zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 12, art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędną jego ocenę. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, a wskazywane przez stronę dokumenty stanowiły wyłącznie korespondencję między stronami nic nie wnoszącą do sprawy. Zdaniem strony, odmowa połączenia przez SKO wszystkich spraw do jednego postępowania, spowodowała brak przejrzystości orzeczniczej. Za nietrafne i sprzeczne z prawem strona skarżąca uznała powoływanie się przez SKO, że przy ocenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej organ miał na uwadze to, iż w dacie wydania tej decyzji PRL była państwem socjalistycznym i był inny od aktualnego sposobu ukształtowania przepisów postępowania administracyjnego oraz zasad konstytucyjnych, w tym dotyczących ochrony własności. Świadczy to o zaniechaniu merytorycznego rozstrzygnięcia skomplikowanego, a w rzeczywistości powstałego w sprzeczności z prawem stanu faktycznego, będącego efektem błędów popełnionych na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez organy administracji państwowej, samorządowej i podmioty dokonujące czynności materialno – technicznych na podstawie tych decyzji. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody z dnia[...] r. została wydana z naruszeniem art. 14 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, polegającym na niezbadaniu projektu scalenia i wymiany gruntów oraz braku skorygowania z urzędu decyzji, która naruszała istotne przepisy prawa. Działki nr 211, nr 175 oraz 177/3 nie stanowiły dla skarżącej ekwiwalentu gruntów przedscaleniowych, były bowiem własnością strony i za te działki strona skarżąca nigdy nie otrzymała ekwiwalentu, a więc tym bardziej niemożliwym było uznanie, iż w tym zakresie doszło do przeniesienia na inny podmiot prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej. Strona skarżąca podkreśliła, że w wyniku wydania i realizacji decyzji scaleniowej doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie jej możliwości wykonywania prawa własności, a w efekcie końcowym do bezprawnego przeniesienia tego prawa na osoby i podmioty trzecie. Decyzja zawierająca tego typu uchybienia wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ocenie strony skarżącej – nie rozważyło w ogóle sprawy w aspekcie skutków społecznych i gospodarczych jakie wywołała decyzja scaleniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy, po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję własną z dnia [...] r. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w trybie o charakterze wyjątkowym, bowiem służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi tzw. kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Wyeliminowanie decyzji z porządku prawnego na podstawie art. 156 k.p.a. następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdza, że jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie wystarczy zatem takie naruszenie prawa, które nie ma charakteru kwalifikowanego. Dlatego również zakres przedmiotowy administracyjnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter ograniczony, bowiem nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, ale ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, których pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne przede wszystkim z zasadą praworządności i legalności stanowiących normatywne wytyczne dla organów administracji publicznej (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Okoliczność, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w nadzwyczajnym trybie, nie zwalniało Kolegium, które jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji, od przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, do czego obliguje wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności. Z podstawy zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium prowadziło postępowanie w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zdanie in fine, tj. z przyczyny jaką jest rażące naruszenie prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa, a w aktualnym stanie sprawy z powodu stwierdzonych uchybień w postępowaniu administracyjnym, przedwczesne byłoby czynienie rozważań na temat tego czy naruszenia prawa miały miejsce i jak należy je kwalifikować, czy jako zwykłe naruszenia czy też kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa. Ocena ta bowiem jest uzależniona przede wszystkim od przyjęcia, że stanowiące podstawę do jej dokonania ustalenia faktyczne są wyczerpujące i bezbłędne. W niniejszej sprawie doszło zaś do sytuacji, w której w ogóle nie można mówić o tym, że zostały poczynione ustalenia faktyczne przez organ orzekające. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło się od dokonania własnych ustaleń faktycznych, a przyjęło jako własne, ustalenia poczynione przez Starostę, o czym wprost Kolegium napisało w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., a co zostało zaakceptowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mianowicie, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. organ ten stwierdził: "Kolegium nie znajduje podstaw do kwestionowania dokonanych już w czasie trwania niniejszego postępowania ustaleń Starosty – które mają swoje potwierdzenie w dostępnych dokumentach i uznaje za udowodnione (...)". "W tym miejscu należy zauważyć, iż jak wydaje się prawidłowo ustalił Starosta w toku już po wydaniu decyzji scaleniowej wykonawca prac geodezyjnych sporządzając rejestr pomiarowo klasyfikacyjny, (który następnie posłużył organowi prowadzącemu ewidencję gruntów do aktualizacji danych ewidencyjnych) błędnie odzwierciedlił skutki decyzji nieprawidłowo "łącząc" działki (...)". Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, Starosta nie występował jako organ prowadzący postępowanie i nie był też organem współdziałającym, a zatem ustalenia Starosty powinny podlegać sprawdzeniu i ocenie, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Kolegium przyjmując ustalenia Starosty jako ustalenia własne, nie sprawdziło czy ustalenia te znajdują oparcie w materiale źródłowym. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że ustalenia Starosty znajdują "potwierdzone w dostępnych dokumentach", ale stwierdzenie to nie jest możliwe do zweryfikowania, gdyż Kolegium nie wskazało z których konkretnie dokumentów to ustalenie wynika i przemilczało, że w aktach sprawy brak jest tych dokumentów na które powołuje się Starosta. Skoro zatem w zaskarżonej decyzji dokonano ocen prawnych w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ nieprocesowy, a przy tym ocen tych nie poprzedzono zbadaniem materiału dowodowego, to taka decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wymaga uchylenia, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] Strona skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody o scaleniu z dnia [...] r. zarzuciła, że decyzją tą dokonano scalenia, połączenia i podziału działek o nr [...]będących własnością S. (akt notarialny [...] r.), za które strona nie otrzymała odpowiedniego ekwiwalentu, zatem własność tych nieruchomości nie mogła przejść na inny podmiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – uznało, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, lecz po jej wydaniu, wykonawca prac geodezyjnych sporządzające rejestr pomiarowo – klasyfikacyjny, który następnie posłużył organowi ewidencję gruntów do aktualizacji danych ewidencyjnych, błędnie odzwierciedlił skutki decyzji scaleniowej i działki będące własnością S. opisał jako będące w użytkowaniu S., zaś wykonanie decyzji o scaleniu poza zakresem orzekania Kolegium. Wskazać należy, iż istota scalenia gruntów polega na uporządkowaniu gruntów znajdujących się w rozdrobnieniu, nadmiernie zwężonym lub wydłużonym albo tworzących enklawy i półenklawy (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 2 poz. 13 ze zm.). W swojej istocie scalenie gruntu prowadzi więc do zmiany stanu prawnego nieruchomości z wszystkimi tego konsekwencjami dla zakresu prawa własności, przy zachowaniu zasady ekwiwalentności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy , zgodnie z którą, każdy uczestnik scalenia ma otrzymać w zamian za grunty posiadane przed scaleniem grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Wyjaśnienie tych istotnych okoliczności zostało całkowicie pominięte przez Kolegium, jak również organy nie odniosły się do kwestii społecznych jakie w konsekwencji wywołała kontrolowana decyzja o scaleniu. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji miał na uwadze bezsporny fakt, że w istocie nie istnieją akta sprawy dotyczącej postępowania scaleniowego zakończonego [...] r., co niewątpliwie utrudnia ocenę tego postępowania. Kolegium w zasadzie dysponowało dotychczas jednym dowodem w postaci odpisu decyzji o scaleniu z [...] r. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, należy dołożyć szczególnej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, poszukując dowodów źródłowych. Ponadto należy też rozważyć czy jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części dotyczącej określonej działki, chodzi bowiem o wyjaśnienie jakie skutki prawne wywoła stwierdzenie nieważności części decyzji zatwierdzającej projekt scalania w odniesieniu do innych działek objętych scalaniem. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło na postawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.