II SA/Kr 365/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 grudnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 219 kpa Prezydent Miasta K. odmówił T.M. wydania zaświadczenia o zgodności istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] obr.[...] w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...] na podstawie art. 217§2 pkt 2 i art. 219 kpa w zw. z §17 ust. 5 pkt 7 i 10 w zw. z § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta K. z dnia 26 kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Otoczenie Lasu [...] " (Dz. Urz. Województwa [...] ), oraz na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w/w postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność rozważenia wniosku w kontekście § 9 ust. 3 i § 17 ust. 5 pkt 7 części tekstowej planu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r.[...]), na podstawie art. 219 kpa Prezydent Miasta K. po ponownym rozpoznaniu wniosku T.M. z dnia 14 czerwca 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji podał co następuje: Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie może zostać wydane jedynie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie przepisem prawa, umożliwiającym ubieganie się o wydanie zaświadczenia na podstawie w/w przepisu kpa jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W sytuacji wykonania samowoli budowlanej, wydanie zaświadczenia o zgodności budów z postanowieniami planu jest możliwe, o ile zabudowa jest zgodna z przeznaczeniem terenu i warunkami jego zabudowy i zagospodarowania określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] obręb [...] podlega ustaleniom dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: część działki, na której zlokalizowany jest budynek, którego dotyczy wniosek, podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu [...] " (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 kwietnia 2006 r. - Dz. Urz. Wo [...]) i znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonych symbolem MN; pozostała część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 czerwca 2010 r. Dz. Urz. Woj. [...] ). W planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu [...] " tereny oznaczone symbolem MN są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z określeniem szczegółowych parametrów zabudowy, których nie spełnia w/w samowolnie wykonany budynek. Wysokość obiektu wynosi bowiem 11 m, podczas gdy z planu wynika, że wysokość względna nie może przekraczać 9 m. (por. § 17 ust. 5 pkt 7 planu), szerokość traktu budynku wynosi ok. 10,67 m, a z planu wynika, że szerokość ta nie może przekraczać 9,5 m. (por. § 17 ust. 5 pkt 10 planu). Zapisy § 9 ust. 3 planu § 17 ust. 5 pkt 7 planu nie odnoszą się do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przepis § 9 ust. 3 formułuje generalną zasadę dopuszczającą możliwość użytkowania na dotychczasowych zasadach istniejących obiektów oraz istniejących terenów do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, przy czym plan nie zawiera szczegółowej definicji pojęcia "użytkowanie obiektu". Zastosowanie mają więc przepisy Prawa budowlanego, z których wynika, że o możliwości użytkowania obiektu budowlanego przesądza spełnienie dwóch przesłanek: upływ terminu od daty dokonania zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu robót budowlanych, oraz obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych wynikający bądź bezpośrednio z przepisów budowlanych, bądź z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wystąpiła żadna z w/w przesłanek. Inwestor wybudował bowiem obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do której brak przepisów umożliwiających dokonanie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Nie ma więc możliwości rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1175/09, ONSAiWS; 2011/2/36). W konsekwencji, skoro budynek ten nie jest obiektem użytkowanym, ponieważ nie mógł zostać oddany do użytkowania, to również plan nie ustala zmiany w sposobie jego użytkowania. Zatem nie można uznać, iż zapisy dotyczące możliwości użytkowania istniejących obiektów w sposób dotychczasowy odnoszą się również do obiektów, które nie zostały oddane do użytkowania. Nie ma wpływu na ocenę zgodności budynku z postanowieniami planu okoliczność, iż być może, samowolnie wybudowany obiekt jest faktycznie wykorzystywany na cele mieszkaniowe, Również zapisy § 17 ust. 5 pkt 7 planu odnoszą się jedynie do legalnie powstałych budynków mieszkalnych. Wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jest możliwe tylko w stosunku do obiektu legalnie istniejącego. Rozbudowa bądź przebudowa samowoli budowlanej prowadziłaby bowiem do utrzymania stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Termin powstania samowoli budowlanej nie ma wpływu na zgodność wykonanej budowy z postanowieniami planu. Zgodność ta nie jest oceniana w dacie powstania samowoli, lecz w dacie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia Równocześnie przepisy budowlane wykluczają możliwość różnicowania sytuacji sprawców samowoli budowlanej ze względu na termin wykonania samowoli budowlanej w stosunku do terminu wejścia w życie uchwały w przedmiocie planu. Niedopuszczalnym byłoby takie działanie organu, który z faktu wykonania samowoli budowlanej w różnym terminie, tj. przed sporządzeniem planu, w trakcie jego sporządzania lub po jego wejściu w życie, wywodziłby różne skutki prawne w stosunku do poszczególnych inwestorów (sprawców samowoli budowlanej). Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła T.M. , która podniosła, iż organ I instancji dokonał rozszerzającej wykładni przepisów § 9 ust. 3 i §17 ust. 5 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle żalącej się organ administracji utożsamił pojęcie istniejących obiektów budowlanych z pojęciem legalnie użytkowanych obiektów, jakie występuje na gruncie ustawy Prawo budowlane. Taka wykładnia narusza podmiotowe prawo własności o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Wskazała, że interpretacja taka jest wewnętrznie sprzeczna. Organ I instancji bowiem odniósł pojęcie "istniejącego obiektu budowlanego" występującego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do pojęcia "obiektu użytkowanego" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane zapominając, że ustawa ta przewiduje sytuację, w której do użytkowania obiektu budowlanego dochodzi w sposób samowolny. Zgodnie z art. 57 ust 7 prawa budowlanego: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 w/w ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego." Wobec powyższego nie sposób uznać za uzasadniony pogląd, zgodnie z którym przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówiący o możliwości użytkowania istniejących obiektów budowlanych należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, iż zakresem znaczeniowym powyższej frazy objęte są wyłącznie obiekty dopuszczone do użytkowania na gruncie ustawy Prawo budowlane. Jest to różnicowanie w oparciu o wykładnię rozszerzającą, której organ administracji publicznej nie mógł zastosować; tym samym organ dopuścił się do naruszenia zasadny legalizmu wyrażonej w art. 6 kpa. [...] . na podstawie § 17 ust. 5 pkt 5, 7, 10 Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " oraz art. 219, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że podstawę żądania wydania "zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wprowadza art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś ocena zgodności budowy obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega na zweryfikowaniu, czy w oparciu o ustalenia aktualnie obowiązującego planu wnioskodawca mógłby wybudować obiekt identyczny z obiektem wskazanym we wniosku o wydanie omawianego zaświadczenia. Przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie użytkowania i ewentualnych zmian użytkowania obiektów budowlanych wzniesionych legalnie przed uchwaleniem i wejściem w życie planu. Z treści powołanego przepisu wynika, że obiekty budowlane (w tym budynki mieszkalne) wzniesione przed uchwaleniem planu, a nieodpowiadające parametrom w nim ustalonym, czy też zagospodarowane w sposób niedozwolony przez obowiązujący plan, mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, a ewentualne zmiany parametrów czy zagospodarowania mogą polegać jedynie na ich dostosowaniu do postanowień planu. W/w przepis nie obejmuje jednak obiektów budowlanych wzniesionych nielegalnie. Kolegium podkreśliło, że do spraw przekazanych do regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie należy przesądzanie przez radę gmin o legalizacji samowoli budowlanych wzniesionych na terenie objętym planem. Poza tym ratio przepisu art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczenie do legalizacji samowolnie wzniesionego lub budowanego obiektu budowlanego, o ile sposób zagospodarowania terenu, użytkowanie obiektu i jego parametry są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Odmienna interpretacja § 9 ust. 3 w/w aktu prowadziłaby do "automatycznego" sanowania wszystkich samowoli budowlanych znajdujących się w obszarze objętym planem. Skoro parametry istniejącej samowoli budowlanej nie odpowiadają wymogom określonym w planie, organ I instancji słusznie odmówił wydania w/w zaświadczenia. Na powyższe rozstrzygnięcie T.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszeniu § 9 ust 2 oraz 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 kwietnia 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie [...]" poprzez zastosowanie ograniczeń prawa zabudowy określonych w stosunku do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 17 ust. 5 pkt 5, 7 oraz 10 w/w Uchwały poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 6 kpa poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej zapisów w/w Uchwały poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 19 kpa poprzez formułowanie zaleceń dotyczących sposobu w jaki powinno zostać zakończone postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, które należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego; art. 217 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 kpa poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji zaistnienia wszystkich przestanek obligujących organ administracji do wydania tego zaświadczenia; art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wydanego z naruszeniem prawa postanowienia Prezydenta Miasta K. , zamiast jego uchylenia i wydania w/w zaświadczenia. T.M. podała nadto, że istniejący obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] obręb [...] w K. został wykonany w kwietniu 1998 r., a w dacie jego wykonania nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie [...]". Podniosła, że celem organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego jest doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a inwestorowi przysługuje prawo legalizacji tak wybudowanego obiektu (por. VII SA/Wa, VII SA/Wa30/10, VII SA/Wa 2156/10), przy czym zagadnienie legalizacji samowoli budowlanej należy do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżonym do Sądu aktem jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2006/156/1118). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia wykonywania budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści nastąpiła w wyniku analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie [...]", w obrębie którego znajduje się zabudowana przedmiotowym obiektem część działki skarżącej. Nie ma sporu co do tego, że ta część działki położona jest w terenie przeznaczonym w w/w planie pod zabudowę mieszkaniową (MN) – budynki jednorodzinne wolnostojące, oraz że budynek skarżącej jest takim budynkiem. Wedle zapisów § 17 ust. 5 pkt 7 planu "wysokość względna nowych, przebudowywanych i rozbudowywanych budynków mieszkalnych nie może przekraczać 9 m; w przypadku budynków istniejących, których wysokość przekracza tą wartość, ich przebudowa lub rozbudowa nie może powodować zwiększenia istniejącej wysokości". Zgodnie zaś z punktem 10 "szerokość traktu określającego maksymalną dopuszczalna rozpiętość dachu mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian, nie może przekraczać 9 m,5 m. Skarżąca nie kwestionuje tego, że parametry jej budynku przekraczają regulowane planem w/w wielkości (wysokość wynosi 11 m, a szerokość traktu 10,5 m), ale twierdzi, że ta okoliczność nie świadczy o niezgodności budowy z planem. Zgodnie z mającymi uzasadniać tę tezę ust. 2 i 3 § 9 planu "w terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy, dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, w których możliwe jest prowadzenie robót budowlanych, pod warunkiem wykluczenia zmiany obrysu i wysokości obiektu", a "istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem". W pierwszej kolejności należy wykluczyć możliwość odniesienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy do ostatnio cytowanego zapisu planu (§ 9 ust. 3 ). Przepis ten reguluje kwestie sposobu użytkowania istniejących obiektów, a nie budowy obiektów. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że akceptuje się dotychczasowy sposób użytkowania istniejących obiektów, choćby był on niezgodny z aktualnymi, uregulowanymi planem zasadami zagospodarowania danego terenu. W rozpatrywanej zaś sprawie nie chodzi o sposób użytkowania, lecz o samą budowę budynku mieszkalnego i jego parametry. Nie ma zresztą wątpliwości, że w zakresie sposobu użytkowania wzniesiony obiekt budowlany odpowiada przeznaczeniu terenu MN. O generalnej zgodności powstałego obiektu z ustaleniami planu nie przesądza też treść zapisu § 9 ust. 2 planu. Przepis ten dotyczy obiektów znajdujących się na terenach, dla których plan wprowadza zakaz zabudowy, a nie na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Plan przewiduje utrzymanie takich obiektów budowalnych i dopuszcza wykonywanie w nich robót budowlanych pod określonymi warunkami. Wskazane przepisy planu określają zasady i warunki zagospodarowania terenów, nie rozstrzygają zaś w ogóle kwestii legalności istniejącego zagospodarowania. Tryb legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie uregulowany jest przepisami Prawa budowlanego. Zgodność takiego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko jedną z przesłanek pozytywnej w tym względzie decyzji organu nadzoru budowlanego. Zgodność zaś z planem – to zgodność z określonymi w planie przeznaczeniem danego terenu i warunkami jego zagospodarowania, a nie z regulowanymi w planie zasadami postępowania z obiektami już istniejącymi. Innymi słowy przewidziane planem utrzymanie istniejących obiektów, choćby nie odpowiadały one wprowadzanym tym planem warunkom (gabarytom) nie przesądza o zgodności z planem takich obiektów w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak słusznie stwierdziło Kolegium o takiej zgodności być nie może, jeżeli w oparciu o ustalenia aktualnie obowiązującego planu nie mógłby zostać wybudowany obiekt identyczny z obiektem wskazanym we wniosku o wydanie zaświadczenia. W rozpatrywanej sprawie zaś taka właśnie sytuacja ma miejsce. Obiekt, którego wniosek dotyczył jest co prawda zgodny z określonym w obowiązującym planie przeznaczeniem terenu, ale nie odpowiada warunkom zagospodarowania tego terenu. Nie było więc możliwości wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu. Kwestią pozostająca poza granicami rozpatrywanej sprawy pozostaje to, czy i w jakim trybie możliwe byłoby doprowadzenie obiektu do stanu odpowiadającego ustaleniom planu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.