II SA/Łd 28/13

Dnia 14 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania T. K. reprezentowanego przez J. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, w przedmiocie realizacji celu publicznego, tj. wydobycie węgla brunatnego poprzez zajęcie pod trasę maszyn, drogę technologiczną, wyrobisko Odkrywki A oraz taśmociągi łączące Odkrywkę A z Odkrywką B, prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 738 o powierzchni 0,56 ha, położonej w obrębie [...] gmina S., stanowiącej przedmiot własności T. K., dla której Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Numer [...] oraz o przejściu prawa własności wspomnianej nieruchomości na Skarb Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej w dniu 3 listopada 2006 r. Kopalnia A S.A. zawiadomiła na podstawie art. 6, 115 ust. 1 u.g.n., o konieczności wszczęcia z urzędu przez Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do wspomnianej wyżej nieruchomości nr 738, niezbędnej do zajęcia pod wyrobisko górnicze. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej nr ewid. 738, stanowiącej własność T. K., która w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. znajduje się na terenach przeznaczonych dla potrzeb prowadzenia eksploatacji złoża węgla brunatnego "A" oraz ustalił na rzecz T. K. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 29.135,00 zł. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ponownie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości nr 738 o powierzchni 0,56 ha, stanowiącej własność T. K., oraz ustalił z tego tytułu odszkodowanie w wysokości 35 267,00 zł. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał z mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 167/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Powyższy wyrok został następnie utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1510/10. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadził w dniu 16 maja 2012 r., 12 czerwca 2012 r., 12 lipca 2012 r. rozprawy administracyjne, na których pełnomocnicy C S.A. Oddział D wnieśli o wydanie odrębnych decyzji w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 punkt 2 u.g.n., oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przy piśmie z dnia 5 września 2012 r. organ I instancji zlecił po raz kolejny wykonanie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 8 oraz art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 K.p.a., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, w przedmiocie realizacji celu publicznego, tj. wydobycie węgla brunatnego poprzez zajęcie pod trasę maszyn, drogę technologiczną, wyrobisko Odkrywki A oraz taśmociągi łączące Odkrywkę A z Odkrywką B, prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 738 o powierzchni 0,56 ha, położonej w obrębie [...] gmina S., stanowiącej przedmiot własności T. K. W odwołaniu od tej decyzji T. K. reprezentowany przez J. K. wniósł o jej uchylenie oraz przeprowadzenie rzetelnej rozprawy administracyjnej w przedmiocie rozpoznania niniejszego odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 112, 116, 128, 130 i 132 u.g.n., w zakresie sposobu dokonania wyceny i ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość oraz art. 7, art. 35 § 3, art. 67 § 1, art. 73 § 1 i 2, art. 79 § 1 , art. 84 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona podkreśliła, że nie kwestionuje istnienia podstaw do wywłaszczenia nieruchomości (...) oraz celu publicznego na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Domaga się jednak ustalenia "słusznego" odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które będzie miało charakter ekwiwalentny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest sama zasadność wywłaszczenia nieruchomości (bowiem tej żadna ze stron nie kwestionuje), lecz to czy w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne jest odrębne orzeczenie wywłaszczenia oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 112 ust. 1 – 4 oraz art. 6 u.g.n. organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XVIII/69/96 z dnia 19 kwietnia 1996 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 13, poz. 54 z dnia 2 sierpnia 1996 r., Dz. Urz. Wojew. [...] Nr 254, poz. 2267 z dnia 15 września 2003 r.) na cele publiczne, tj. prowadzenie eksploatacji złoża węgla brunatnego "A". Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle przytoczonych przepisów uzasadnione stało się wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a następnie wywłaszczenie działki numer 738 o powierzchni 0,56 ha, położonej w obrębie [...] gmina S. Jak wynika z akt sprawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do przedmiotowej nieruchomości prowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem nieruchomości, czego dowodem są pisma z dnia: 23 czerwca 2006 r., 24 lipca 2006 r., 1 sierpnia 2006 r., 14 i 28 sierpnia 2006 r., 28 września 2006 r., 23 stycznia 2007 r., oraz protokoły z rokowań z dnia: 28 stycznia 2007 r. i 9 stycznia 2009 r. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji właściciel nieruchomości i jego pełnomocnik żądali dodatkowo wykupu działki siedliskowej wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami (pisma z dnia 24 lipca 2006 r., z dnia 23 stycznia 2007 r.), która nie jest przeznaczona w planie miejscowym na cele publiczne, wobec czego nie mogła być przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Wskazując następnie na regulację art. 115 ust. 1 i 2 u.g.n. organ odwoławczy podniósł, że o wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność T. K. wystąpiła Kopalnia A S.A. argumentując, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do zajęcia pod roboty górnicze polegające na wydobywaniu węgla brunatnego metodą odkrywkową: trasę maszyn, drogę technologiczną, wyrobisko Odkrywki A oraz taśmociągi łączące Odkrywkę A z Odkrywką B. Przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do nabycia nieruchomości z uwagi na rozbieżne stanowiska stron oraz fakt, że właściciel domagał się wykupienia całego gospodarstwa o łącznej powierzchni 7,32 ha. Kopalnia proponowała przyznanie nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną działkę, na co nie wyraził zgody T. K. reprezentowany przez pełnomocnika - J. K. Rozbieżne były także proponowane przez strony ceny sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Pismem z dnia 15 listopada 2007 r. organ I instancji wyznaczył stronom dwumiesięczny termin na zawarcie umowy kupna-sprzedaży. Wobec bezskutecznego upływu wspomnianego terminu organ I instancji w dniu 5 lutego 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono w dniach 28 marca 2007 r., 31 października 2007 r., 25 lutego 2008 r., 10 marca 2008 r., 12 stycznia 2009 r., 20 maja 2009 r., 10 czerwca 2009 r., 16 maja 2012 r., 12 czerwca 2012 r. i 12 lipca 2012 r. rozprawy administracyjne, które nie doprowadziły do zawarcia pomiędzy stronami postępowania porozumienia w kwestii ceny nabycia nieruchomości gruntowej z drzewostanem. Zdaniem Wojewody kwestią sporną w tej sprawie jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, która to problematyka unormowana została w art. 128 - 135 u.g.n. Niekwestionowana natomiast przez odwołującego jest zasadność samej decyzji o wywłaszczeniu w związku z realizacją celu publicznego. Nie podważył tego również WSA w prawomocnym wyroku z dnia 25 maja 2010 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2011 r. Co istotne wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji odnoszą się do kwestii ustalenia odszkodowania, która zostanie rozstrzygnięta przez Starostę [...] w odrębnym postępowaniu, a od tej decyzji będzie przysługiwało stronie prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji, o czym zostanie pouczona w uzasadnieniu decyzji. Przywołując brzmienie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1-3 u.g.n. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na mocy art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania. Niemniej jednak wskazana zasada obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu doznaje wyjątków, określonych w ww. ust. 5 art. 129 u.g.n. Podczas rozpraw administracyjnych w dniu 16 maja 2012 r., 12 czerwca 2012 r. i 12 lipca 2012 r. przedstawiciele C S.A. Oddział D (a więc podmiotu realizującego obecnie cel publiczny), wnieśli o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Powyższa okoliczność została zaprotokołowana i nie była kwestionowana przez żadną ze stron ani organy administracji. Ponadto, została ona przez organ I instancji podniesiona w uzasadnieniu decyzji i stanowiła podstawę do zastosowania wcześniej omówionego wyjątku od zasady obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Wojewody, organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji przywołanego przepisu. Omawiana konstrukcja stanowi wyłom od zasady, lecz jednocześnie sama nie doznaje wyjątków i nie ma charakteru uznaniowego. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie zostały nabyte w drodze umowy, organ I instancji prawidłowo orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda nie stwierdził uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Znajdujące się w aktach dokumenty zawierają ich oryginały lub poświadczone kopie ułożone w chronologicznym porządku. Natomiast przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z uwagi na zgodne stanowiska stron, co do samego wywłaszczenia nieruchomości organ odwoławczy uznał ze zbędne. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostanie ustalone w odrębnej decyzji, po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego nowej wyceny nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, T. K. reprezentowany przez J. K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, powtarzając w całości zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę, sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego ani też procedury administracyjnej, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest sama zasadność wywłaszczenia nieruchomości, lecz to czy w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne jest odrębne orzeczenie o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Zasadność orzeczenia o wywłaszczeniu stanowiącej własność skarżącego nieruchomości została bowiem już przesądzona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 167/10 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1510/10 oddalającym skargę kasacyjną E S.A. wniesioną od tego wyroku. W toku postępowania administracyjnego żadna ze stron nie kwestionowała również ani okoliczności faktycznych warunkujących wywłaszczenie, ani też powołanej przez organ podstawy prawnej wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu T. K. jednoznacznie stwierdził, że "nie kwestionuje istnienia podstaw do wywłaszczenia nieruchomości położonej w miejscowości O., gmina S., oznaczonej jako działka nr 738 o pow. 0.56 ha oraz celu publicznego na jaki nieruchomość podlega wywłaszczeniu". W tym stanie rzeczy, ocenie Sądu podlegała dopuszczalność wydania przez organ administracji decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że zasadą uregulowaną w przepisach powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) jest ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z mocy art. 119 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania. Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy stanowi, iż odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. W art. 129 ust. 5 ustawy enumeratywnie wymieniono przypadki, w których starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zobligowany jest do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, a mianowicie: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ustawodawca przewidział zatem wyjątki od zasady jednoczesnego z wywłaszczeniem ustalenia odszkodowania. W praktyce oznaczało to wydania jednej decyzji, w której organ dokonywał wywłaszczenia nieruchomości i ustalał odszkodowanie. W sytuacjach określonych w art. 129 ust. 5 ustawodawca wprowadził wyłom od zasady jednoczesnego z wywłaszczeniem ustalenia odszkodowania dopuszczając wydanie dwóch decyzji: pierwszej - o wywłaszczeniu nieruchomości i drugiej – ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej uprawniony jest przeto do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w przypadkach wskazanych w art. 129 ust. 5 u.g.n. I tak, organ zobligowany jest do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości ( art. 129 ust. 5 pkt 2 ). Wniosek podmiotu realizującego cel publiczny stanowi zatem samoistną podstawę do wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowania. Przepis, poza złożeniem wniosku nie przewiduje wszak żadnego innego warunku wydania takiej decyzji. Na rozprawach administracyjnych: w dniu 16 maja 2012 r., 12 czerwca 2012 r. i 12 lipca 2012 r. przedstawiciele C S.A. Oddział D (podmiotu realizującego obecnie cel publiczny), wnieśli o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu po decyzji wywłaszczeniowej - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższa okoliczność została zaprotokołowana i nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Co więcej, już w piśmie z dnia 18 marca 2008 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w B. podmiot realizujący cel publiczny podnosił, iż dalsza zwłoka w udostępnieniu działki przez skarżącego dla potrzeb magistrali łączącej Odkrywkę A z Odkrywką B spowoduje zatrzymanie Odkrywki A, co skutkować będzie nieterminowym wydobyciem węgla z budowanej Odkrywki A, a w konsekwencji powodować będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa. W tym stanie rzeczy, Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej związany był wnioskiem podmiotu realizującego cel publiczny, którego konsekwencją było wydanie decyzji o wywłaszczeniu stanowiącej własność skarżącego nieruchomości. Jak już powyżej wskazano, sama zasada wywłaszczenia nie była przez T. K. kwestionowana, zaś sporną pozostawała wyłącznie wysokość odszkodowania. Wszelkie argumenty związane z kwotą odszkodowania skarżący będzie mógł podnosić w toku postępowania poprzedzającego wydanie kolejnej decyzji – ustalającej to odszkodowanie. Starosta [...] zobowiązany jest bowiem do wydania drugiej decyzji, w której ustali odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o uregulowania prawne zawarte w art. 128 - 135 u.g.n. Obawa skarżącego, iż nie otrzyma odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest zatem w ocenie Sądu niczym nieuzasadniona. Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę jako bezzasadną należało oddalić. LS