I SA/Wa 2441/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 6 czerwca 1990 r., J. S. oraz A. S. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W., na osiedlu [...], przy ul. [...]. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami dla Burmistrza Gminy [...] ustalił, iż prawo własności nieruchomości wskazanej we wniosku przeszło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1974 r. Rep. Nr [...]. Stroną przywołanej powyżej umowy był J. S. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabył na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1939 r. (Repertorium nr [...]) W. S. Na podstawie postanowień o stwierdzenie nabycia spadku następcami prawnymi po W. S. są synowie A. S. i J. S. w 1/2 części każdy z nich. W toku postępowania Prezydent W. ustalił, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje Miastu W. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...], wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości Starostę [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. S. i P. S. (następca prawny po J. S.). Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1752/11) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest niewielki i możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy we własnym zakresie Ponownie rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1974 r. zawartej pomiędzy J. S. a Skarbem Państwa prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], opisanej jako niezabudowana działka gruntu o powierzchni [...] m2, przeszło na Skarb Państwa. Przedmiotowa nieruchomość została oznaczona jako działka nr [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, iż umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa, stała się własnością Gminy [...]. Powyższy fakt został potwierdzony w decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Z dniem [...] października 2002 r. przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Miasta W. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. Delegatura w [...], nieruchomości objętej postanowieniami umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1974 r. odpowiadała archiwalna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], a następnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Następnie Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. poinformowało, iż dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] odpowiada obecnie części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Starosta [...] zlecił dokonanie podziału działki ewidencyjnej nr [...] w celu wydzielania dawnej działki nr [...]. Na skutek podziału geodezyjnego powstały dwie działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, która odpowiada nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Oceniając zaś przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia Wojewoda [...] przywołał treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm dalej ugn.) i podał, że przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 1 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został sformułowany ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego. W związku z koniecznością doprecyzowania ogólnie ustalonego celu Starosta [...] zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na oznaczeniu na mapie będącej projektem koncepcyjnym zabudowy uzupełniającej Osiedla [...] (plan zagospodarowania przestrzennego - stan na marzec 1993 roku) dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. W oparciu o powyższe opracowanie organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości powinien znajdować się budynek [...] oraz zagospodarowany wokół niej teren. W dniu 2 października 2009 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości. W protokole oględzin zapisano, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie teren porośnięty trawą, na którym zachowały się stare drzewa oraz wydeptana ścieżka. W związku z powyższym Starosta [...] uznał, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości i orzekł o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Następnie Wojewoda [...] podkreślił, że działając jako organ II instancji związany jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1752/11). Analiza przesłanych do akt sprawy wraz z odwołaniem Prezydenta W. z dnia 22 lutego 2011 r. Założeń Techniczno - Ekonomicznych Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz Aneksu do ww. Założeń Techniczno - Ekonomicznych Plansza nasłonecznienia z [...] października 1979 r. prowadzi do konkluzji, iż na przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację celu w postaci zieleni urządzonej - nasadzeń drzew. Zdaniem organu odwoławczego na przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], nie zorganizowano ciągów komunikacyjnych czy kierunkowo nasadzonej zieleni. Działkę przecina samowolnie wydeptana ścieżka, a park osiedlowy stanowić ma trawa - samosiejka. Ponadto znajdujące się na działce nieliczne drzewa są stare. Tym samym, mając na uwadze obecny stan zagospodarowania przedmiotowej działki, w ocenie Wojewody [...] nie można przyjąć, iż w okresie 7 lat od zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podjęte zostały jakiekolwiek działania mające na celu zagospodarowanie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] oraz, iż działania te zostały zakończone przed upływem 10 lat od zawarcia tej umowy. Wojewoda [...] podzielił również wyrażony przez organ I instancji pogląd, zgodnie z którym przywołany powyżej operat z dnia 8 listopada 2010 r. został sporządzony zgodnie a art. 134 ust. 2 u.g.n., a także zgodnie z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i ma walor dowodu w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie stan faktyczny, Wojewoda stwierdził, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...],położona w W. przy ul. [...] nie została wykorzystana na cel określony w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1974 r. w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym stała się zbędna dla jego realizacji. Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 i 2, art. 7, art. 77 , art. 107 § 3 kpa oraz art. 153 i 170 ppsa oraz prawa materialnego tj. 137 ust. 1 ugn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny /tu decyzja/ dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu /wydania decyzji, jak i stan faktyczny, a wynikający z akt administracyjnych(art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa). W niniejszej sprawie sąd orzeka mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. , które oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Mając na uwadze powyższe uregulowania należy wskazać, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn akt I SA/Wa 1752/11 uchylono kasacyjną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W ocenie prawnej sądu wskazano, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest niewielki i możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy we własnym zakresie. Ponadto sąd wskazał, że podnoszony zarzut o braku dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej jest niezasadny. Te kwestie nie mogą być zatem przedmiotem odmiennych ustaleń w przedmiotowym postępowaniu . Przechodząc do merytorycznej oceny zaiskrzonej decyzji należy wskazać, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej ustawą u g.n.) Stosownie do art. 136 ust. 1 powyższej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 2 w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 określa przesłanki, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Chodzi tu więc o sytuację, gdy we wskazanym terminie, bez względu na przyczynę takich zaniechań ,w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Konstytucyjne źródło prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nakazuje w sposób ścisły interpretować pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, Lex nr 149521). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1974 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" Ponadto analiza Założeń Techniczno - Ekonomicznych Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz Aneksu do ww. Założeń Techniczno - Ekonomicznych Plansza nasłonecznienia z [...] października 1979 r. prowadzi do konkluzji, iż na przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację celu w postaci zieleni urządzonej. Jednak realizacja celu nie nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ugn. Wynika to przede wszystkim ze znajdującego się w aktach sprawy sądowej o sygn. I SA/Wa 1752/11 zdjęcia lotniczego wykonanego w 1987 roku. Porównanie tego zdjęcia z opracowaniem geodezyjnym zleconym przez organ I instancji, polegającym na oznaczeniu na mapie będącej projektem koncepcyjnym zabudowy uzupełniającej osiedla mieszkaniowego [...] z 1993 roku dawnej działki nr [...] wskazuje , że w 1987 roku ( czyli 13 lat po nabyciu ) przedmiotowa działka była w takim stanie , jak w momencie nabycia i nadal zabudowana była budynkiem mieszkalnym. W świetle powyższych ustaleń prawidłowo organy obu instancji działkę nr [...] o pow. [...] ha uznały za zbędną na cel wywłaszczenia i orzekły o jej zwrocie na rzecz spadkobierców W. S., po zwrocie przez nich na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to prawa nie narusza, a ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. działki nr [...] są prawidłowe. Realizacji celu wywłaszczenia tj. urządzenie zieleni już po terminach wskazanych w art. 137 ugn nie może być uznana za zrealizowanie celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 u.g.n. Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 , art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy ,iż wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organy całego materiału dowodowego, dotyczy materiału dowodowego istotnego dla rozpoznania konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 877/11, Lex nr 984765). Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.