VIII SA/Wa 137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Burmistrz Gminy K. (organ I instancji), działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 14, art. 19, art. 23, art. 25 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwana dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych oraz art. 104, art. 130 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), orzekł o przyznaniu K. K. (strona, skarżąca) zasiłku rodzinnego na dzieci do lat 5 – M. K., A. K. i M. K. na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. w kwocie po [...] zł na każde dziecko oraz o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na M. K., A. K. i M. K., na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Ponadto organ przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia po [...] zł na każde dziecko (M., A. i M. K.) na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r., a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej dla M. K. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zakwestionowała punkt 4 powołanego rozstrzygnięcia, tj. w zakresie orzeczenia przyznającego jej na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, z uwzględnieniem, iż jest to opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Wskazała, iż w poprzednim okresie zasiłkowym otrzymywała po [...] zł na każde dziecko, czyli w sumie trzy dodatki. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] października 2012 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz na syna M. dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż w 2011 r., poprzedzającym okres zasiłkowy, rodzina skarżącej uzyskała przeciętny miesięczny dochód w rodzinie na osobę [...] zł. Kolegium wskazało następnie, iż sporną w niniejszej sprawie jest kwestia oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności istnienia podstaw do przyznania przedmiotowego dodatku do zasiłku. Podając treść art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wywiódł, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, iż w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), osobie opiekującej się przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego (nie dodatki) z tytułu opieki nad dzieckiem przez okres 36 miesięcy kalendarzowych. Zatem, w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka przedmiotowy dodatek przysługuje przez okres dłuższy o 12 miesięcy w stosunku do urodzenia jednego dziecka. Kolegium wyjaśniło, iż przysługiwanie omawianego dodatku powiązane jest z urlopem wychowawczym. Skarżącej przyznany został jeden urlop wychowawczy, pomimo urodzenia podczas jednego porodu trójki dzieci. Brak jest podstaw prawnych do przyznania trzech dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad trojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ odwoławczy stwierdził, iż wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą ilością dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku. Taką linię orzeczniczą przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła błędną interpretację art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia łącznie do jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości [...] zł na wszystkie dzieci. W ocenie skarżącej przepisy ustawy nie przewidują możliwości przyznania jednego dodatku do trzech zasiłków rodzinnych. Podkreśliła, że wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń, w tym ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, w każdym przypadku kształtuje się na poziomie [...] zł. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07 w podobnej sprawie. W ocenie skarżącej interpretacja przepisów dokonana została z naruszeniem art. 2, 18 i art. 32 ust. 1, 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. Podniosła także, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 1 i 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczową kwestią dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy przyznany skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania trojga dzieci, urodzonych podczas jednego porodu, przyznany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Sąd za błędną uznał wykładnię przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną przez organy administracyjne i stwierdził, że przepis ten nie został właściwie zastosowany w niniejszej sprawie. W ocenie organów, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko, na które udzielono urlopu wychowawczego. Organy powołały się w tym zakresie na treść przepisu art. 10 ust. 2, zgodnie z którym dodatek przysługuje w wysokości 400 zł. Podniosły, że wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą ilością dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku. Zgodnie z art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do ust. 2, dodatek przysługuje w wysokości 400 zł. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy językowa wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Pamiętać należy bowiem, iż jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt OSK 55/04, Wokanda 2004/7-8/56), żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można doszukać się w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie. Pamiętać należy przy tym, że spójność systemu prawa przejawia się między innymi w tym, iż system prawny opiera się na pewnych wspólnych wartościach, które dotyczą podstaw ustroju społecznego, politycznego i ekonomicznego. Szczególną rolę wśród zasad systemu prawa odgrywają zaś zasady konstytucyjne, a konsekwencją tego jest nakaz interpretacji prawa zgodnie z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 3/05 wskazał, że "(...) Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia udatności realizacji tego celu. Wyraźnie zresztą tak właśnie sprawę ujmowały motywy ustawodawcze projektu ustawy o zasiłkach rodzinnych. (...)". Szczególnego podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Zwrócić uwagę należy, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Stosownie zaś do ust. 2, matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Nie ulega wątpliwości, że minimalny standard ochrony i pomocy rodzinie znajduje swoje zakotwiczenie wprost w rozdziale I Konstytucji, poświęconym podstawowym zasadom ustroju. Jak podkreślił to w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, "istotniejsze jeszcze znaczenie dla ustalenia standardu ma art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, który precyzuje, że pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom". Nie można zapominać o podstawowym celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym jest wspieranie rodzin o stosunkowo niskich dochodach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 8 zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z nim mogą być przyznane dodatki, m.in. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Istotą i celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Nie ulega zatem wątpliwości zdaniem Sądu, że opieka nad trojgiem dzieci, urodzonych w tym przypadku podczas jednego porodu, uniemożliwia wykonywanie jakichkolwiek obowiązków zawodowych, co w niniejszej sprawie skutkowało pogorszeniem sytuacji materialnej wielodzietnej rodziny. W ocenie Sądu, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko wtedy spełniać będzie funkcję zaopatrzeniową, umożliwiając choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci, gdy ustalony zostanie na każde dziecko, nad którym sprawowana jest opieka i na które udzielony został urlop wychowawczy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że urlop wychowawczy udzielony został skarżącej na troje dzieci. Przyznanie jednego dodatku w kwocie [...] zł, na wszystkie troje dzieci, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie spełni swej funkcji zaopatrzeniowej i nie będzie stanowić realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony i pomocy rodzinie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/12. Jednocześnie skład orzekający wycofuje się z uprzednio prezentowanego poglądu wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 152/12. Rację ma skarżąca, że samo określenie przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okresu na jaki dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem przysługuje, w tym określenie, że dodatek przysługuje nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, gdy opieka sprawowana jest nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu nie wyklucza – wbrew twierdzeniom organów – możliwości ustalenia tego dodatku odrębnie na każde dziecko, do każdego z trzech przyznanych zasiłków rodzinnych. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że rodzina wnioskodawczyni jest rodziną wielodzietną, dzieci uprawnione są do zasiłków rodzinnych, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, co potwierdza, że rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Właśnie w odniesieniu do takich rodzin Konstytucja nakazuje władzom publicznym udzielenie szczególnej pomocy. Wykładnia przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przez organy, w oderwaniu od postanowień konstytucyjnych, nie jest wykładnią możliwą do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Wynikający z art. 7 Konstytucji RP (powtórzony w art. 6 k.p.a.), obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, to również obowiązek dokonywania takiej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, która pozwoli na pełną realizację celu ustawy, w zgodzie z normą konstytucyjną, w tym przypadku art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej istniały podstawy do przyznania wnioskodawczyni trzech dodatków, a nie wyłącznie jednego, z tytułu urodzenia trojga dzieci, każdy po [...] zł. W ocenie Sądu, w świetle przepisu art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która służy realizacji wymienionych wyżej konstytucyjnych zadań państwa, wnioskodawczyni należało przyznać dodatki do zasiłków z tytułu urodzenia trojga dzieci. Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 3/05 podkreślił, że Konstytucja nakazuje władzom publicznym uwzględnianie dobra rodziny oraz określa minimalny standard ochrony i pomocy. Dla ustalenia standardu ochrony i pomocy, co podkreślono wyżej, szczególne znaczenie ma art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, który precyzuje, że pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom. Odnosząc się do zarzutów skargi, podzielić należy również wywód strony co do braku należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w poprzednim okresie zasiłkowym organ I instancji przyznał dodatki na troje dzieci. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnia przedstawioną wyżej wykładnię art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o przepis art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.