I OSK 1726/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 231/13 w sprawie ze skargi R.M. i R. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. M. i R. M. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2013r., w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 231/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. i R. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 listopada 2012r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 września 2010r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia 20 września 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat Włocławski z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w obrębie [...] ., gmina L., oznaczonej jako działka nr 13/1, o powierzchni 0,0876 ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność R. i R. M., zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone art. 73 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. M. i R. M. podnosząc, że nie zgadzają się na przejęcie działki nr 13/1 przez Powiat Włocławski, za którą cały czas płacą podatek rolno - gruntowy oraz że nie wyrażali zgody na podział działki nr 13. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zaznaczył, że z odpisu księgi wieczystej wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 13 stanowiła własność R. i R. M.. Działka ta uległa podziałowi na działki nr 13/1 i 13/2, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych z dnia 21 września 2010 r. Działka nr 13/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zatem własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa działka nr 13/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę nr 46723 Siutkowo – Mikanowo będącą drogą wojewódzką. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się następnie drogą powiatową. Na fakt zajęcia przedmiotowej działki nr 13/1 pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje, znajdująca się w aktach sprawy, potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 13 sierpnia 2010 r. (skala 1:5000) oraz kopia wycinka mapy, opisana jako kopia z operatu pomiarowego KERG 2846-112/67, wykonanego w 1967 r. Droga wojewódzka nr 46723 Siutkowo – Mikanowo znajdowała się we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w Radziejowie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Bydgoszczy, zaś jej ówczesny jak i obecny przebieg zawiera się w niezmienionych liniach rozgraniczenia pasa drogowego, tj. od lat 80-tych do dnia dzisiejszego pas drogowy ma niezmienioną szerokość. W ramach sprawowanego władztwa publicznoprawnego w/w jednostka wykonywała czynności polegające m.in. na remontach cząstkowych i bieżących nawierzchni jedni, utrzymaniu zieleni w pasie drogowym, odwadnianiu pasa drogowego, utrzymaniu przydrożnych rowów, oznakowaniu drogi wg projektu organizacji ruchu i zimowym utrzymaniu drogi. Powyższe potwierdza również powołane w decyzji organu pierwszej instancji oświadczenie Tadeusza Wiśniewskiego Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg we Włocławku z/s w Jarantowicach z dnia 17 sierpnia 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. M. i R. M., zarzucając organom obu instancji naruszenie prawa przy przejęciu działki nr 13/1. Skarżący podnieśli w szczególności, że o podziale działki nr 13, na który nigdy nie wyrażano zgody, dowiedzieli się dopiero w trakcie niniejszego postępowania oraz że do końca 2012 r. płacili od tej nieruchomości podatek rolno – gruntowy. Działanie organów uniemożliwiło również zgłoszenie żądania wypłaty należnego z tego tytułu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr 13/1, powstałej w wyniku podziału działki nr 13, byli R. M. i R. M., w sprawie została więc spełniona przesłanka braku przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika także, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład drogi publicznej nr 46723 Siutkowo-Mikanowo, zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. W ocenie Sądu jednakże uzasadnione wątpliwości budzi spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej, z analizy akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr 13/1 pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Potwierdzeniem przesłanki władztwa publicznoprawnego nie mogą być bowiem wyłącznie znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 17 sierpnia 2010 r., złożone odpowiednio przez J. Ż. - Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Aleksandrowie Kujawskim oraz T. W.o - Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg we Włocławku z/s w Jarantowicach. Dla udowodnienia władztwa publicznoprawnego konieczne jest wykazanie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na danej nieruchomości wykonywane były określone prace, takie jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, remonty, roboty interwencyjne, roboty zabezpieczające, konserwacyjne, porządkowe i inne zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, jednoznacznie świadczące o władaniu nieruchomością przez uprawniony podmiot. Z powołanych oświadczeń w żaden sposób nie wynika, że wskazane w nich czynności istotnie podejmowane były na działce nr 13/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. W oświadczeniach tych w sposób ogólny wskazano na fakt zarządzania drogą nr 46723 Siutkowo – Mikanowo (obecnie nr 2902C) oraz wymieniono prowadzone działania związane z bieżącym utrzymaniem drogi. Oświadczenia te nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami, które mogłyby potwierdzić faktyczne wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad sporną działką na dzień 31 grudnia 1998 r. Dla udokumentowania władztwa publicznoprawnego konieczne jest dokładne wskazanie konkretnych czynności i daty ich wykonania w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, poparte stosownymi dokumentami. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano i nie udokumentowano w wystarczający sposób faktycznego władania działką nr 13/1 w dacie 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny, a tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Włocławski prawa własności przedmiotowej działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Skardze kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć urządzenie na tej nieruchomości drogi i zaliczenie jej do jednej z kategorii dróg publicznych. Tym samym nie tylko zajęcie nieruchomości pod jezdnię, ale również pod inne elementy mieszczące się w ramach pasa drogowego, np. pobocze, zatoki czy chodnik, spełnia warunek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Aby nieruchomość zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mogła stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, to w dniu 31 grudnia 1998 r. nie mogła być ich własnością, nadto musiała być zajęta pod drogę publiczną i pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie zresztą jak i w ocenie Sądu I instancji, żadnych wątpliwości nie budzi to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 13/1, powstała w wyniku podziału działki nr 13, w obrębie [...] ., była własnością R. i R. M.ów. Podzielić należało również stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące tego, że działka nr 13/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład drogi publicznej nr 46723 Siutkowo – Mikanowo, zaliczonej najpierw do dróg wojewódzkich, a następnie do dróg powiatowych. O słuszności powyższego stwierdzenia przekonuje potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 13 sierpnia 2010 r. oraz kopia wycinka mapy, opisana jako kopia z operatu pomiarowego KERG 2846-112/67, wykonanego w 1967 r. Nie można natomiast podzielić argumentacji Sądu I instancji dotyczącej tego, iż zachodziły uzasadnione wątpliwości dotyczące sprawowania władztwa publicznoprawnego nad działką 13/1 wchodzącą w skład drogi publicznej. Tak jak wyżej wskazano w przypadku istniejących dróg publicznych, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne jako właściciele wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Wykonywanie tych obowiązków w czasie, gdy poszczególne działki gruntu wchodzące w skład drogi nie były ich własnością, było faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi, tak jakby stanowiły własność państwową czy samorządową. Do uznania skuteczności władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną nie była konieczna zgoda właściciela działki gruntu na jej zajęcie, czy nawet wiedza dotycząca tego, że konkretna działka gruntu zajęta jest pod drogę publiczną. Rzeczą naturalną i całkowicie zrozumiałą jest to, że droga publiczna powstaje na skutek wydzielenia jej z wielu działek o różnej numeracji. Jednak rzeczą równie zrozumiałą jest to, że w przypadku wykonywania prac związanych z prawidłowym utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem, czynności te dotyczą drogi jako całości, bez wyszczególniania poszczególnych działek gruntu stanowiących drogę publiczną. Dlatego też wskazania Sądu I instancji dotyczące konieczności określenia "konkretnych czynności i daty ich wykonywania w odniesieniu do konkretnej nieruchomości" są po prostu niemożliwe do wykonania, gdyż tak jak to podkreślono wyżej władztwo dotyczyło drogi jako całości, a nie poszczególnych działek wchodzących w jej skład. Jeżeli rzeczą pewną jest, że m. in. na działce nr 13/1 w obrębie [...] . znajdowała się droga publiczna, początkowo wojewódzka, następnie powiatowa, to przesłanka dotycząca władztwa publicznoprawnego nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. jest spełniona w sytuacji, gdy w tamtym czasie droga nr 46723 Siutkowo – Mikanowo (obecnie nr 2902C), była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zalecenia Sądu dotyczące faktycznego władania konkretnie wyszczególnioną działką gruntu przez określone podmioty byłyby zasadne tylko wówczas, gdyby istniały wątpliwości co do tego, czy taka działka wchodziła w skład drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie występują, w związku z tym dla skutecznego przejścia z mocy prawa na własność Powiatu Włocławskiego działki nr 13/1 w obrębie [...] ., o pow. 0,0876 ha z dniem 1 stycznia 1999 r. niezbędne było wykazanie władania przez jednostkę samorządu terytorialnego drogą nr 46723 Siutkowo - Mikanowo . W ocenie Sądu kasacyjnego okoliczność ta w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym została wykazana w wystarczający sposób. Z informacji nadesłanej przez Powiatowy Zarząd Dróg we Włocławku z/s w Jarantowicach wynika, że brak jest dokumentów technicznych i księgowych mogących potwierdzić władanie drogą Siutkowo – Mikanowo w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajdują się jednak dwa oświadczenia osób posiadających wiedzę o utrzymaniu przedmiotowej drogi. Podkreślić należy, że oświadczenie Tadeusza Wiśniewskiego z dnia 17 sierpnia 2010 r. złożone w imieniu Powiatowego Zarządu Dróg we Włocławku z/s w Jarantowicach i oświadczenie Jerzego Żbikowskiego z dnia 2 kwietnia 2012 r. są ze sobą spójne. Z obu tych oświadczeń w sposób jednoznaczny wynika, że do dnia 31 grudnia 1998 r. droga wojewódzka nr 46723 Siutkowo – Mikanowo była w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Bydgoszczy. W ramach sprawowanego władztwa prowadzono bieżące utrzymanie drogi polegające m. in. na remontach cząstkowych i bieżących nawierzchni jezdni, utrzymaniu zieleni w pasie drogowym, odwadnianiu pasa drogowego, oznakowaniu drogi i jej zimowym utrzymaniu. Nadto w oświadczeniu Jerzego Żbikowskiego z dnia 2 kwietnia 2012 r. zawarte jest stwierdzenie, że ówczesny jak i obecny przebieg drogi zawiera się w niezmienionych liniach rozgraniczenia pasa drogowego tj. od lat 80-tych do dnia dzisiejszego pas drogowy ma niezmienioną szerokość. Zarówno jezdnia, pobocza, jak i rowy zachowały do dziś takie same parametry/wymiary. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z obu złożonych oświadczeń wyłania się spójny i jednoznaczny stan przekonujący o tym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 13/1 w obrębie [...] . była we władaniu publicznoprawnym. Ponieważ żadnych wątpliwości, również w ocenie Sądu I instancji, nie budzi to, iż przedmiotowa działka wchodziła w skład drogi publicznej nr 46723 Siutkowo – Mikanowo i nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, stwierdzić trzeba, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tej sytuacji przyznać należy, że zarówno decyzja organu I instancji stwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat Włocławski działki 13/1 w obrębie [...] ., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 listopada 2012 r., były zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie pomimo tego, że skarga kasacyjna została oparta na przesłance ustawowej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że podstawa została w rzeczywistości oparta na zarzucie dotyczącym błędnego stosowania w sprawie przepisu prawa materialnego. Dlatego też należało przyjąć, że powołany w ramach podstawy prawnej zarzut, mimo, że łączony przez skarżącego z naruszeniem przepisów postępowania, mieści się w zakresie podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny, a w sprawie nie nastąpiły naruszenia przepisów postępowania zastosowanie będzie miał art. 188 p.p.s.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie OSK 81/04 (OSP z 2004 r., nr 11, poz. 135) przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok, zaś na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. skargę R. M. i R. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 listopada 2012 r. oddalił. Na zasadzie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 wyroku orzekł o kosztach postępowania sądowego.