I SA/Wa 231/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. i R. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących R. M. i R. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. i R. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina L., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność R. i R. małż. M., zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, własności opisanej wyżej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. M. i R. M. podnosząc, że nie zgadzają się na przejęcie działki nr [...] przez Powiat [...], za którą cały czas płacą podatek rolno - gruntowy oraz że nie wyrażali zgody na podział działki nr [...]. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność R. i R. M. – na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1986 r., Rep. A [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych z dnia [...] września 2010 r. Działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zatem własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę nr [...] [...]. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (Dz. U. Nr 35, poz. 179), droga nr [...] [...] stała się drogą wojewódzką. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się następnie drogą powiatową. Na fakt zajęcia przedmiotowej działki nr [...] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje, znajdująca się w aktach sprawy, potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. (skala 1:5000) oraz kopia wycinka mapy, opisana jako kopia z operatu pomiarowego [...], wykonanego w 1967 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Powiatowy Zarząd Dróg we W. z/s w J. przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. nadesłał oświadczenie J. Z. Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w A., który w latach 1976-1998 był zatrudniony na stanowisku Kierownika Obwodu Rejonu Dróg Publicznych w R. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. Z powołanego oświadczenia wynika, że droga wojewódzka nr [...] [...] znajdowała się we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w R. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., zaś jej ówczesny jak i obecny przebieg zawiera się w niezmienionych liniach rozgraniczenia pasa drogowego, tj. od lat 80-tych do dnia dzisiejszego pas drogowy ma niezmienioną szerokość. W ramach sprawowanego władztwa publicznoprawnego w/w jednostka wykonywała czynności polegające m.in. na remontach cząstkowych i bieżących nawierzchni jedni, utrzymaniu zieleni w pasie drogowym, odwadnianiu pasa drogowego, utrzymaniu przydrożnych rowów, oznakowaniu drogi wg projektu organizacji ruchu i zimowym utrzymaniu drogi. Powyższe potwierdza również powołane w decyzji organu pierwszej instancji oświadczenie T. W. Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg we W. z/s w J. z dnia 17 sierpnia 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego. Z powołanych wyżej dokumentów wynika zatem, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. W świetle powyższego organ drugiej instancji uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, a tym samym były podstawy do wydania stosownej decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości. Odnosząc się zaś do podnoszonych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie może wypowiadać się i rozstrzygać kwestii podatkowych, gdyż leży to w gestii organów podatkowych. Minister zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 nie przeprowadza się więc odrębnego postępowania podziałowego, zaś decyzja wydana w tym trybie jest jednocześnie decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości i do jej wydania nie była wymagana zgoda właściciela. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. M. i R. M. zarzucając organom obu instancji naruszenie prawa przy przejęciu działki nr [...]. Skarżący podnieśli w szczególności, że o podziale działki nr [...], na który nigdy nie wyrażano zgody, dowiedzieli się dopiero w trakcie niniejszego postępowania oraz że do końca 2012 r. płacili od tej nieruchomości podatek rolno – gruntowy. Działanie organów uniemożliwiło również zgłoszenie żądania wypłaty należnego z tego tytułu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżących, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Władanie nieruchomością oznacza zaś pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, LEX nr 137831). Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina L., zajętej pod drogę publiczną zaliczoną w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich, a od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem Sądu stanowisko organów administracji publicznej jest wadliwe. Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], byli R. M. i R. M. Okoliczność powyższa nie budzi wątpliwości i nie jest przez strony w żaden sposób kwestionowana. Zgodzić się zatem trzeba z organami orzekającymi, że w sprawie spełniona została, określona w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przesłanka braku przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z analizy akt sprawy wynika także, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład drogi publicznej nr [...] [...], zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich, na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 179) w sprawie zaliczenia określonych dróg do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w ust. 1, stały się drogami powiatowymi. O tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi nr [...] świadczy m.in. znajdująca się aktach sprawy, potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz kopia wycinka mapy, opisana jako kopia z operatu pomiarowego [...] wykonanego w 1967 r. W ocenie Sądu jednakże uzasadnione wątpliwości budzi spełnienie, określonej w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej, z analizy akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Potwierdzeniem przesłanki władztwa publicznoprawnego nie mogą być bowiem wyłącznie znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 17 sierpnia 2010 r., złożone odpowiednio przez J. Z. - Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w A. oraz T. W. - Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg we W. z/s w J., bez załączenia jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść tych oświadczeń. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). Innymi słowy dla udowodnienia władztwa publicznoprawnego konieczne jest wykazanie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na danej nieruchomości wykonywane były określone prace, takie jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, remonty, roboty interwencyjne, roboty zabezpieczające, konserwacyjne, porządkowe i inne zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, jednoznacznie świadczące o władaniu nieruchomością przez uprawniony podmiot. Jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie jedynymi przedstawionymi dokumentami świadczącymi o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...] są oświadczenia z dnia 17 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 2 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu oświadczenia te nie mogą stanowić wystarczającego dowodu potwierdzającego wykonywanie przez podmiot publicznoprawny na dzień 31 grudnia 1998 r. władztwa w stosunku do spornej działki. W oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2012 r. wskazano co prawda, że droga wojewódzka nr [...] [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. pozostawała pod zarządem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. Rejonu Dróg Publicznych w R. oraz podkreślono, iż jej ówczesny jak i obecny przebieg zawiera się w niezmienionych liniach rozgraniczenia pasa drogowego, tj. od lat 80-tych do dnia dzisiejszego pas drogowy ma niezmienioną szerokość. W oświadczeniu tym, podobnie jak w oświadczeniu z dnia 17 sierpnia 2010 r., podano jednocześnie, że w ramach sprawowanego władztwa do 31 grudnia 1998 r. prowadzono bieżące utrzymanie drogi polegające m.in. na remontach cząstkowych i bieżących nawierzchni jezdni, utrzymaniu zieleni w pasie drogowym, odwadnianiu pasa drogowego, utrzymaniu przydrożnych rowów, oznakowaniu drogi wg projektu organizacji ruchu, zimowym utrzymaniu drogi. Zauważyć jednakże trzeba, że z powołanych oświadczeń w żaden sposób nie wynika, iż wskazane w nich czynności istotnie podejmowane były na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W oświadczeniach tych w sposób ogólny wskazano na fakt zarządzania drogą nr [...] [...] (obecnie nr [...]) oraz wymieniono prowadzone działania związane z bieżącym utrzymaniem drogi. Oświadczenia te nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami, które mogłyby potwierdzić faktyczne wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad sporną działka na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie ulega zaś wątpliwości że – jak wyżej wskazano – dla udokumentowania władztwa publicznoprawnego konieczne jest dokładne wskazanie konkretnych czynności i daty ich wykonania w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, poparte stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonane prace zlecone przez zarządcę drogi. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano i nie udokumentowano w wystarczający sposób faktycznego władania działką nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny, a tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej działki. Decyzje organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ponownie oceni, po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.