II GZ 350/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "J. L. Spółka z o.o." Spółki komandytowej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1331/13 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "J. L. Spółka z o.o." Spółki komandytowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie I Objętym zażaleniem postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił "J. L. Spółka z o.o." spółce komandytowej wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji relacjonując przebieg sprawy wskazał, że w skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu. Argumentując wniosek spółka wskazała, że wykonanie decyzji spowoduje dla niej wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody poprzez przedwczesny obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, który prowadzić będzie do uszczuplenia majątku spółki, co z kolei spowoduje niemożność regulowania przez nią zobowiązań wynikających z umów handlowych. Sąd I instancji powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że podanie przez skarżącą spółkę we wniosku, iż wykonanie decyzji uszczupli jej majątek bez odniesienia się do sytuacji majątkowej nie uzasadniało żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentów obrazujących jej sytuację finansową jak również nie poparła swojego stanowiska żadnymi dokumentami. Nie było zatem możliwości, w ocenie Sądu I instancji, ustalenie jak uiszczenie kary pieniężnej wpłynie na sytuację ekonomiczną wnioskodawczyni. W konsekwencji nie można było rozstrzygnąć czy przedstawiona we wniosku sytuacja przedsiębiorstwa uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a zatem niemożliwym była w ocena wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. II Zażaleniem "J. L. Spółka z o.o." spółka komandytowa w W. zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniesiono o ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji samo w sobie stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, ponieważ skarżąca będzie musiała uiścić nałożoną karę przedwcześnie – jeszcze przed rozpoznaniem skargi w tej sprawie, a z uwagi na charakter i wagę naruszonych przez organ norm, które skutkować powinny uchyleniem zaskarżonej decyzji – przed prawidłowym rozstrzygnięciem sprawy. Wskazując na art. 61 § 3 p.p.s.a. spółka podniosła, że wyraźne brzmienie tego przepisu wyklucza istnienie po stronie skarżącej obowiązku konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym nieostrego pojęcia "znacznej szkody". W ocenie spółki wystarczającym było, że wskazała ona, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy, która to działalność generuje stałe koszty. Porównanie szacunkowej miesięcznej kwoty kosztów działalności z wysokością nałożonej kary daje podstawę do przekonania, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia spółce znacznej szkody poprzez uszczuplenie jej majątku wpływające na możliwości bieżącego regulowania zobowiązań. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na żądającym wstrzymania aktu administracyjnego. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno zatem wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 182/12 "obowiązkiem sądu jest ocena argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego co do przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.". Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, zatem strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 768/12). Zauważyć ponadto należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to sytuacja, które sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I GSK 1538/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy podzielić należy ocenę wniosku skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jaką dokonał Sąd I instancji stwierdzając, najogólniej rzecz ujmując, że brak poparcia twierdzeń zawartych we wniosku jakimikolwiek dokumentami uniemożliwia dokonanie oceny wystąpienia w stosunku do skarżącej przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Błędnie wywodzi skarżąca, że dla wykazania zaistnienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody, jako nieostrego pojęcia z art. 61 § 3 p.p.s.a., wystarczające jest wykazanie jej za pomocą już zgromadzonego materiału dowodowego. Fakt użycia nieostrego pojęcia jako jednej z przesłanek warunkujących możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracji, w świetle ugruntowanego na tle powołanego przepisu orzecznictwa i powołanych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien być wystarczający dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Strona wnioskująca jest, bowiem zobowiązana, do wykazania konkretnych okoliczności, których wystąpienie powodować będzie powstanie znacznej szkody lub powodować będzie trudne do odwrócenia skutki. Wykazanie zaś, o czym mowa powyżej, nie może się ograniczać do przytoczenia stwierdzeń we wniosku bez poparcia ich konkretnymi dokumentami. W sytuacji, jak w tej sprawie, gdzie decyzja ma charakter pieniężny, dotyczy bowiem kary pieniężnej, dla dokonania rzetelnej oceny wpływu jej wykonania dla sytuacji wnioskodawcy niezbędnym było przedstawienie ogólnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej spółki. Ustalenie tej sytuacji dałoby dopiero podstawę do dokonania oceny, jaki wpływ dla dalszej działalności skarżącej mieć będzie wykonanie decyzji nakładającej na nią karę. Skarżąca spółka, na co wskazuje treść wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zawartej w skardze oraz dokumentów do niej załączonych, obowiązku tego nie wykonała. Powołanie się zaś na szacunkowe miesięczne kwoty związane z czynszami za wynajem powierzchni reklamowych w zestawieniu z wysokością kary tego wymogu nie spełnia. Nie jest, bowiem możliwe na podstawie tych informacji, dokonanie porównania aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej, rozumianej jako całościowa kondycja finansowa spółki, z wpływem wykonania decyzji prowadzącej do konieczności uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego. Za zasadnością wniosku, w kontekście wykazania przesłanek wyrządzenia znacznej szkody i wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków, nie może przemawiać również "charakter i waga naruszony przez organy administracyjne norm" i konieczność uiszczenia "przedwcześnie" kary pieniężnej. Niezgodność decyzji z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu I instancji w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie. O ile pierwsza z nich (kontrola legalności aktu) jest celem postępowania sądowoadministracyjnego, to druga znacznie może poprzedzać merytoryczną decyzję sądu, ma odmienną osnowę. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05.). W odniesieniu do "przedwczesności uiszczenia nałożonej kary", stwierdzić należy, że okoliczność ta mogłaby być podstawą wstrzymania wykonania decyzji pod warunkiem wykazania wpływu wykonania decyzji poprzez uiszczenia kary, na sytuację skarżącej. Skoro skarżąca wpływu tego nie wykazała, okoliczność ta nie mogła odnieść oczekiwanego przez spółkę skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.