II GSK 179/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 421/11 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Zn Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sn z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od L. L. na rzecz Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 280,00 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 421/11, wydanym w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r., uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: L. L., zwany dalej "skarżącym", w dniu 12 maja 2006 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W wyniku kontroli administracyjnej wykryto nieścisłości w zakresie zawyżenia przez skarżącego deklarowanej wielkości działek rolnych. Na wezwanie organu skarżący dokonał pomniejszenia powierzchni działek rolnych J (nr ewidencyjny 193), K (nr ewidencyjny 257/2; nr 264/3, nr 264/2), O (nr ewidencyjny 179), P (nr ewidencyjny 179) o 0,64 ha. Prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w kwocie 9.146,71 zł, na którą składała się Jednolita Płatność Obszarowa w kwocie 4.285,10 zł i Uzupełniająca Płatność Obszarowa w kwocie 4.861,61 zł. Przyznane płatności uwzględniły sankcję finansową w kwocie 401,22 zł, a to ze względu na wykryte przez organ różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z. Oddziału Regionalnego w S. pismem z dnia 2 sierpnia 2008 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jak ustalono bowiem, w dniu 11 września 2004 r. dokonano kontroli działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącego. Według organu wspomniana decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), gdyż grunty zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 158/2 (0,10 ha), nr 176 (pow. 1,51 ha) i nr 179 (pow. 1,62 ha) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co stwierdzono podczas kontroli na gruntach skarżącego w dniu 11 września 2004 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.) płatnościom podlegają grunty utrzymane w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Tego wymogu nie spełniły wyżej wymienione działki rolne. Jak wskazano, w wyniku omyłki organu działki te nie zostały wykluczone z prawa do płatności. Natomiast na te działki zostały przyznane płatności bezpośrednie. Ostateczną decyzją Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z. Oddziału Regionalnego w S.z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. [...] grudnia 2006 r. Pismem z dnia 18 listopada 2010 r. skarżący zgłosił dodatkowy wniosek o przyznanie mu dopłaty w kwocie 754,86 zł. Jak podniósł, przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie płatności na 2006 r. błędnie został wezwany do dokonania korekty działki nr 179, oznaczonej literą O (łąka trwała) o powierzchni 1,62 ha, co spowodowało zredukowanie powierzchni uprawnionej do dopłaty o 0,48 ha. Decyzją Kierownika Biura Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przyznano skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej kwocie 8.969,79, na którą składa się Jednolita Płatność Obszarowa w kwocie 4.202,22 zł oraz Uzupełniająca Płatność Obszarowa w kwocie 4.767,57 zł. Przyznana płatność została pomniejszona o kwotę 872,80 zł. Porównując wyniki kontroli na miejscu z obrazem ortofotomap organ ustalił istnienie zasadniczych rozbieżności w ocenie stanu gruntów rolnych na wymienionych działkach. Z uwagi na niewielki odstęp czasowy pomiędzy kontrolą (11 wrzesień 2004) a datą wykonania ortofotomapy (24 kwiecień 2005), organ za dowód w sprawie uznał ortofotomapy. Kierując się obrazem ortofotomapy dla działki nr 179 organ rozpatrzył kwestię zasadności wniosku skarżącego w części dotyczącej działki nr 179, w odniesieniu do której skarżący w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. wycofał się z wcześniejszej korekty powierzchni wspomnianej działki o 0,48 ha, wnosząc dodatkowo o przyznanie płatności w kwocie 754,86 zł. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego jakoby cała działka ewidencyjna kwalifikowała się do płatności obszarowych. Część tej działki zajęta jest pod zabudowę oraz część z niej jest nieużytkiem rolniczym. W przypadku tej działki maksymalna powierzchnia uprawniona do dopłat bezpośrednich wynosi 2,92 ha. Taką powierzchnię deklarował skarżący w swojej wcześniejszej korekcie. Dlatego organ nie uwzględnił wniosku skarżącego zgłoszonego w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. Wobec powyższego jego wniosek należało uznać za bezzasadny. Z powyższych względów organ pierwszej instancji, jako uprawnioną do dopłat przyjął powierzchnię działek skarżącego wynoszącą 16,69 ha. Po zastosowaniu sankcji finansowej, a to z uwagi na niesłuszne zadeklarowanie do dopłaty 17,43 ha powierzchni działek, co stanowi 4,43%, organ przyznał skarżącemu płatność w łącznej kwocie 8.969,79. Płatność ta niewiele odbiegała od tej jaką przyznano skarżącemu wcześniejszą decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. (kwota 9.146,71 zł). Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z. Oddziału Regionalnego w S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak przypomniał, skarżący zgłosił do płatności bezpośrednich działki nr 158/2, nr 176 i nr 179, które w świetle ustaleń protokołu z kontroli z dnia 11 września 2004 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 wykluczało te działki z prawa do ubiegania się o wsparcie w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w roku stwierdzenia nieprawidłowości i kolejnych latach. Podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę do obliczenia powierzchni zgłoszonych przez skarżącego działek przyjął jako miarodajne dane wynikające z ortofotomapy. Analizując kwestionowany przez skarżącego obszar działki nr 179, jak ustalił organ, z ortofotomapy dla tej działki, wbrew stanowisku skarżącego, można wyodrębnić obszary nie kwalifikujące się do płatności (zabudowania, nieużytki rolne), które nie mogły zostać pozytywnie ocenione w trakcie kontroli administracyjnej wniosku. W myśl art. 18 i 20 w związku z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 całkowita powierzchnia działki ewidencyjnej powinna zostać pomniejszona o widoczne na ortofotomapach grunty nie wykorzystywane do produkcji rolniczej, np. lasy w ich granicach naturalnych, zadrzewienia i zakrzewienia na gruntach ornych, obszary zabudowane na gruntach rolniczych i wszystkie pozostałe przypadki wyłączeń z produkcji rolniczej trwałe lub czasowe. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów, które mogłyby stanowić przesłankę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym była mowa na wstępie. Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, jest ustalenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkującym trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. Zdaniem Sądu wspomniany protokół z kontroli z dnia 11 września 2004 r., z uwagi na jednostronne skreślenia i poprawki, nie może stanowić dowodu w sprawie w kwestii, która ma kluczowe znaczenie prawne dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Dokumenty obejmujące ortofotomapy winny być zgodne z treścią wspomnianego protokołu, co nie miało miejsca z uwagi na późniejszą datę ich sporządzenia (25 kwietnia 2005 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z. Oddziału Regionalnego w S. wywiódł obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i nieprawidłowym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie kompatybilności dokumentu - protokołu kontroli na miejscu z dnia 11 września 2004 r. oraz dokumentu w postaci ortofotomap z dnia 25 kwietnia 2005 r. mógł mieć, przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności przedmiotowej sprawy, na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, aby stanowić postawę do uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż z akt sprawy wynika naruszenia przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do ustalenia, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkującym trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności, w sytuacji gdy z akt sprawy, w szczególności z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji istota sporu sprowadza się do prawidłowości ustalenia przez organ powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG) dla działek zgłoszonych do płatności przez Pana L. L.wnioskiem z dnia 12 maja 2006 r.; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął przy wydaniu zaskarżonego wyroku, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., co stanowiło konsekwencję nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do ustalenia, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkującym trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności, w sytuacji gdy istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do prawidłowości ustalenia przez organ powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG) dla działek zgłoszonych do płatności przez skarżącego wnioskiem z dnia 12 maja 2006 r., w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął przy wydaniu zaskarżonego wyroku, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie znajdują pełnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie stanowią jego logicznej konsekwencji oraz, iż organ nie wyjaśnił stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości pomimo, że w przedmiotowej sprawie organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), przestrzegał zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak i zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.); 4) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i uwzględnieniu skargi pomimo braku naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do ustalenia, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkującym trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności, w sytuacji gdy istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się w przedmiotowej sprawie do prawidłowości ustalenia przez organ powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG) dla działek zgłoszonych do płatności przez Pana L. L. wnioskiem z dnia 12 maja 2006 r., w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął przy wydaniu zaskarżonego wyroku, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie znajdują pełnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie stanowią jego logicznej konsekwencji oraz, iż organ nie wyjaśnił stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości pomimo, że w przedmiotowej sprawie organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), przestrzegał zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) jak i zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak to trafnie podnosi skarga kasacyjna, za podstawę dla obliczenia powierzchni organ przyjął dokument w postaci ortofotomap z dnia 25 kwietnia 2005 r., nie zaś protokół z kontroli na miejscu z dnia 11 września 2004 r., jak to błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Ponadto nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji ukierunkowanego na potrzebę zaprowadzenia zgodności ortofotomap z treścią wspomnianego protokołu z dnia 25 kwietnia 2005 r., gdyż jest to niewykonalne z uwagi choćby na inne daty sporządzenia tych dokumentów. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, że w sprawie został zgromadzony dostateczny materiał dowodowy dla dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, od czego w swej istocie uchylił się Sąd pierwszej instancji. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji rozważy również, czy i w jakim zakresie na wynik sprawy może rzutować kwestia, która była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. [...] grudnia 2006 r., jako naruszającej art. 2 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich do rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z. Oddziału Regionalnego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., a mianowicie zgłoszenie przez skarżącego do płatności rolnych gruntów zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr 158/2, nr 176 i nr 179, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Na ten aspekt sprawy zwrócił zresztą uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wskazując że istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem jest ustalenie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkującym trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. W tym stanie sprawy, uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.