II GSK 1956/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1588/12 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., 2. zasądza na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego od A. B. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z [...] kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. nałożył na A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. karę pieniężną w wysokości 9.500 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym). Decyzja została wysłana skarżącemu na adres zamieszkania i jako nieodebrana, z adnotacją o podwójnym awizo, została zwrócona do organu. W dniu [...] marca 2012 r. skarżący złożył o wniosek przywrócenie terminu do wniesienia odwołania równocześnie składając odwołanie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja została wysłane na nieprawidłowy adres, bo właściwym jest adres zakładu głównego przedsiębiorcy. Podał również, że decyzję odebrał dopiero w dniu [...] marca 2012 r. w siedzibie organu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przyjął, że decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu prawidłowo. Natomiast odmowę przywrócenia terminu organ uzasadnił zarówno tym, że skarżący nie dochował siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku, jak i tym, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględniając skargę przyjął, że ustalenia organu i poczynione wnioski były przedwczesne i zostały dokonane z naruszeniem przepisów o uchybieniu terminów i o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. Sąd przypomniał, że termin jest uchybiony w sytuacji, gdy strona nie zachowuje terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym. W tym względzie obowiązują przepisy art. 57 k.p.a. o zasadach obliczania terminów oraz przepisy o doręczeniach zawarte w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytując treść art. 42 § 1 k.p.a. Sąd przyjął, że przepis ten musi być wykładany z uwzględnieniem okoliczności, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod innym adresem niż miejsce zamieszkania, a wobec tego organ orzekający w pierwszej instancji winien kierować decyzję na adres wykonywania działalności. Zaniechanie doręczenia decyzji pod ten adres, w ocenie Sądu I instancji skutkowało tym, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania i decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym rozważania, czy skarżący w sposób zawiniony lub nie, uchybił terminowi do wniesienia odwołania były przedwczesne, a nawet w świetle stanu sprawy niedopuszczalne. W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2, art. 42 § 1 i art. 44 § 1 i 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wobec nieskierowania decyzji organu I instancji na adres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej decyzja nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym, przedwczesnym i niedopuszczalnym jest badanie przez organ przesłanek związanych z przywróceniem lub odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, podczas gdy skierowanie przedmiotowej decyzji na adres zamieszkania skarżącego w świetle obowiązujących przepisów było prawidłowe i wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 44 § 1 k.p.a. umożliwiało przyjęcie, że decyzja została skutecznie doręczona z dniem określonym w art. 44 § 4 k.p.a., co z kolei zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia odwołania . Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ podniósł, że ani z treści art. 42 § 1-3 k.p.a., ani z żadnego innego przepisu regulującego kwestię doręczania pism w postępowaniu administracyjnym osobom fizycznym, nie wynika, że w odniesieniu do osób fizycznych, które prowadzą działalność gospodarczą, organ ma obowiązek doręczać korespondencję na adres prowadzenia działalności (przy przyjęciu, że jest on tożsamy z miejscem pracy osoby fizycznej), a nie na adres zamieszkania. Przepis art. 42 k.p.a. daje w istocie możliwość wyboru organowi administracyjnemu miejsca doręczenia stronie pisma w postępowaniu administracyjnym. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że z prawidłowym doręczeniem pisma osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczenie nastąpi w miejscu wykonywania działalności, a tym samym doręczenie pisma na adres zamieszkania jest prawnie bezskuteczne. Z tak zaprezentowanym poglądem nie sposób się zgodzić i zauważyć należy, że prezentując go Sąd I instancji nie przedstawił żadnej argumentacji prawnej na jego poparcie. Nie sposób bowiem uznać za argument prawny stwierdzenie, że art. 42 § 1 k.p.a. "musi być wykładany z uwzględnieniem okoliczności, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod innym adresem niż miejsce zamieszkania" . W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie pozostaje bezsporne, że prowadzone było postępowanie administracyjne, w toku którego decyzją administracyjną organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie jest również kwestionowane, że postępowanie toczyło się w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym, zastosowanie miały przepisy tego kodeksu dotyczące doręczeń pism. Przepisy k.p.a. ustanawiają odrębne zasady dla doręczania pism osobom fizycznym i adresatom, którzy nie są osobami fizycznymi. Kwestię doręczania pism osobom fizycznym reguluje art. 42 k.p.a., natomiast w odniesieniu do adresatów niebędących osobami fizycznymi art. 45 k.p.a., w myśl którego, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Z jasnej treści art. 45 k.p.a. wynika, że obowiązek doręczania pism w postępowaniu administracyjnym w lokalu siedziby adresata ciąży na organie wówczas, gdy adresatem pisma jest jednostka organizacyjna lub organizacja społeczna. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie jest jednostką organizacyjną, o której stanowi art. 45 k.p.a. Z tego też względu osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym tak, jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. Taki pogląd wyrażony został w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 594/09, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I UK 23/11) i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni go podziela. Dla dalszych rozważań istotna jest zatem treść art. 42 § 1 k.p.a. stanowiąca, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Określając w zacytowanym przepisie miejsca doręczania pism osobom fizycznym ustawodawca posłużył się spójnikiem "lub", a tym samym nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. W tej sytuacji uprawniona jest teza, że wybór miejsca doręczenia należy, co do zasady, do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Zasada ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doznaje ograniczenie jedynie wówczas, gdy strona spośród miejsc wymienionych w art. 42 § 1 k.p.a. wybiera i wskazuje adres do doręczeń. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, na które powołuje się Sąd I instancji, wynika, że adres zamieszkania i równocześnie adres przedsiębiorcy to adres, na który organ I instancji wysłał stronie decyzję. Oczywiście w zaświadczeniu też jest wskazany adres "zakładu głównego" miejsca wykonywania działalności, ale z tej informacji nie sposób wywieść, że jest to adres wskazany przez stronę jako adres do doręczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tego, że co do zasady, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną jest miejscem pracy w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, innej niż wskazanie przez stronę adresu prowadzenia działalności (miejsca pracy), jako miejsca doręczania pism, prawnie bezskuteczne jest doręczenie osobie fizycznej pism w jej mieszkaniu. Zauważyć także należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą ma obowiązek podania adresu do doręczeń. Wynika to z treści art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672) stanowiącej, że wpisowi do CEIDG podlega miejsce zamieszkania i adres zamieszkania przedsiębiorcy, adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresy, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza, w tym adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony. Natomiast, w stanie prawnym wiążącym wówczas, gdy strona podejmowała działalność gospodarczą, co - jak wynika z zaświadczenia - nastąpiło z dniem 28 lutego 1998 r., art. 16 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) stanowił, że zgłoszenie powinno zawierać dane dotyczące siedziby przedsiębiorcy (miejsca zamieszkania) (pkt 1) oraz miejsca wykonywania działalności gospodarczej (pkt 3). Przepisy tej ustawy nie nakładały na przedsiębiorcę obowiązku wskazania adresu do doręczeń. Ze znajdującego się w aktach zaświadczenia, o czy już była mowa, nie wynika, aby strona wskazała jako adres do doręczeń siedzibę "zakładu głównego". W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art. 42 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą przepis ten obliguje organ do doręczania pism tylko w miejscu pracy, popełnił również błąd w subsumcji. W tym też zakresie usprawiedliwione jest zarzucenie Sądowi I instancji art. 42 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast przedwczesne jest zarzucanie naruszenia art. 44 § 1 i 4 k.p.a., jak i art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59 § 2 k.p.a. Przyjmując bowiem, że osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w innym miejscu niż miejsce zamieszkania, prawnie dopuszczalne jest doręczanie pism tylko w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, Sąd I instancji nie badał prawidłowości doręczenia zastępczego w aspektach określonych w art. 44 k.p.a., jak też nie rozważał kwestii związanych ze spełnieniem przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6