II GSK 1366/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie Anna Robotowska (spr.) NSA Tadeusz Cysek Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 327/13 w sprawie ze skargi M.J. – P.S.P. w P.T. na informację Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., III SA/Łd 327/13, w sprawie ze skargi Prywatnej Szkoły Podstawowej w P. T. – M. J. na informację Urzędu Marszałkowskiego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Urząd Marszałkowski w [...]. Sąd I instancji jako podstawę przyjął następujące okoliczności faktyczne. W dniu [...] lipca 2012 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wniosek M. J. – Prywatnej Szkoły Podstawowej w P. T. o dofinansowanie realizacji projektu nr [...] w ramach konkursu nr POKL/I/9.6.2.12 "W drodze do lepszej pracy – pracownicy XXI wieku" z poddziałania 9.6.2 Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki" (PO KL). Pismem z dnia [...] września 2012 r. Urząd Marszałkowski w [...] poinformowała stronę, że wniosek przeszedł pozytywnie ocenę formalną. Pismem z dnia 2 listopada 2012 r. Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) poinformowała wnioskodawcę, że wniosek nr [...] nie przeszedł pozytywnie oceny merytorycznej. Wniosek uzyskał ogólną liczbę 72,5 pkt, nie osiągnąwszy minimum punktowego w polach 3.1, 3.4, 3.2 karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego. Od powyższego pisma strona wniosła protest, nie zgadzając się z przedstawioną oceną oraz wystąpiła o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów podanymi przez IOK w dokumentacji konkursowej, a także procedurami regulującymi proces oceny wniosków. W odpowiedzi na protest IOK poinformowała, iż został on rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu wskazała, że stwierdzone mankamenty – mimo częściowej zasadności wniesionego środka odwoławczego – w zakresie warstwy merytorycznej wagowo przesądzają o negatywnym wyniku rozstrzygnięcia. Od powyższej informacji strona wniosła odwołanie do Instytucji Zarządzającej PO KL. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. IZ PO KL poinformowała wnioskodawcę oraz Urząd Marszałkowski w [...] (IOK), że odwołanie zostało rozpatrzone pozytywnie. W uzasadnieniu wskazano, że IZ PO KL odniosła się wyłącznie do tych zarzutów wnioskodawcy, które nie zostały uznane za zasadne na etapie rozpatrywania protestu przez IOK oraz że ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oraz procedura rozpatrywania protestu zostały przeprowadzone w sposób częściowo nieprawidłowy. IZ PO KL stwierdziła, że wnioskodawca w sposób prawidłowy przedstawił w treści wniosku o dofinansowanie opis sytuacji problemowej, której rozwiązaniu służyć ma realizacja projektu. W dalszej części uzasadnienia IZ PO KL częściowo przychylając się do stanowiska wnioskodawcy, wskazała, że w treści wniosku o dofinansowanie wyraźnie określono procentowy udział osób bezrobotnych, jak również osób zatrudnionych. Ponadto IZ PO KL podzieliła stanowisko wnioskodawcy, że opis rekrutacji zamieszczony w treści wniosku o dofinansowanie został sporządzony w sposób prawidłowy, jak również, że rozwiązania dotyczące metod zgłaszania udziału do projektu są optymalne. W pozostałym zakresie IZ PO KL przychyliła się do stanowiska IOK wyrażonego w odpowiedzi na protest. W konkluzji IZ PO KL stwierdziła, że mając na uwadze dostrzeżone nieprawidłowości w stanowisku IOK, jak również to, że IOK w odpowiedzi na protest przychyliła się do szeregu zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę, uzasadnione jest pozytywne rozpatrzenie niniejszego środka odwoławczego i skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Urząd Marszałkowski w [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr [... ]złożony w ramach konkursu zamkniętego z Poddziałania 9.6.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie przeszedł pozytywnie ponownej oceny merytorycznej. Wniosek uzyskał ogólną liczbę 77,5 pkt, nie osiągnąwszy jednak minimum punktowego w polach: 3.1 i 3.4 Karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego PO KL. Od powyższej informacji M. J. – Prywatna Szkoła Podstawowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności wskazała, że przy pierwszej ocenie merytorycznej wniosku otrzymała średnią ocen – 13 punktów w części 3.1 i 3.4. (minimum stanowiło 15 pkt). Po złożeniu odwołania Ministerstwo Rozwoju Regionalnego uznało wiele argumentów za uzasadnione. Natomiast podczas ponownej oceny Urząd Marszałkowski nie uwzględnił wytycznych Ministerstwa, przyznając tę samą uśrednioną liczbę punktów 13 w części 3.1 i 3.4. Zdaniem strony skarżącej przy ponownej ocenie wniosku nie była przestrzegana zasada, że w wyniku odwołania sytuacja i ocena odwołującego nie może ulec pogorszeniu. W ocenie wnioskodawcy w wyniku ponownej oceny merytorycznej wniosek powinien uzyskać zwiększoną liczbę punktów w części 3.1 i 3.4 w związku z pozytywną opinią Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, tym samym osiągnąć minimum punktowe, gwarantujące pozytywną ocenę wniosku i przyjęcie do realizacji. W odpowiedzi na skargę Urząd Marszałkowski w [...] wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie – oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., III SA/Łd 327/13, uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że skoro projekt "W drodze do lepszej pracy – pracownicy XXI wieku" złożony w ramach konkursu zamkniętego z poddziałania 9.6.2 PO KL nie przeszedł pozytywnie ponownej oceny merytorycznej, to oznacza, że ocena projektu jest negatywna. A zatem końcowe rozstrzygnięcie jest dla beneficjenta niekorzystne. Nie można – zdaniem Sądu I instancji – uznać, że projekt jest pozytywnie oceniony jeżeli uzyska pozytywną ocenę na wszystkich etapach. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędne jest więc pouczenie organu zawarte w piśmie informującym stronę z dnia [...] lutego 2012 r., gdyż nie zawiera informacji co do możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W dalszej części rozważań Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ocena merytoryczna projektu strony skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że pismo z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera informację dla beneficjenta o ponownej negatywnej ocenie merytorycznej wniosku, który nie osiągnął minimum punktowego, lecz nie zawiera żadnego uzasadnienia. Do pisma IOK załączyła karty oceny merytorycznej dwóch niezależnych oceniających. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego ponownie ocenę merytoryczną projektu jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej oceny do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę oraz wyjaśnienie powodów, które zadecydowały o negatywnej ocenie projektu. Beneficjent powinien więc – w ocenie Sądu I instancji – uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu wraz ze szczegółową, jednoznaczną analizą ocen ekspertów, przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów. W ocenie Sądu, załączenie kart oceny merytorycznej nie może zastąpić uzasadnienia informacji, tym bardziej że zgodnie z zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z dnia [...] stycznia 2012 r. opinia eksperta nie jest wiążąca i ma charakter pomocniczy dla osób dokonujących oceny merytorycznej wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) wynika nałożenie na instytucję (zarządzającą, wdrażającą, pośredniczącą) obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, co tym samym obliguje zarówno instytucję oceniającą wniosek do stosowania tych zasad, jak i organ odwoławczy do tego, aby przy rozpatrywaniu protestu (odwołania) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, a jednocześnie skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (odwołania), w tym także zarzutów merytorycznych. W ocenie Sądu I instancji wymagań tych nie spełnia pismo informujące Urzędu Marszałkowskiego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Urząd Marszałkowski Województwa [...] działający jako Instytucja Pośrednicząca Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki", domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 30b ust. 1 i ust. 4 u.z.p.p.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że informacja o negatywnej ocenie projektu nie zawierała uzasadnienia; b) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30b ust. 1 i ust. 4 u.z.p.p.r. przez błędne przyjęcie, że miały miejsce przyczyny określone w tym przepisie skutkujące stwierdzeniem, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że – w jego przekonaniu – fakt dołączenia do pisma z dnia 28 lutego 2013 r. uzasadnienia wysokości punktacji spełnia wymogi stawiane przez art. 30b ust. 1 i ust. 4 u.z.p.p.r. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji nie wskazał precyzyjnie, czemu zdaniem Sądu oceniający nie wzięli pod uwagę rozstrzygnięć IŻ PO KL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie tak przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 30b ust. 1 i ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez błędne przyjęcie, że miały miejsce przyczyny określone w tym przepisie skutkujące stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji orzekał przed nowelizacją ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. przed datą 28 czerwca 2013 r. Z przepisu art. 30b ust. 1 wynika, iż w przypadku negatywnej oceny projektu, właściwa instytucja zamieszcza w pisemnej informacji uzasadnienie wyników oceny projektu. Z ust. 4 tego przepisu wynika, iż właściwa instytucja informuje wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej. Organ stoi na stanowisku, iż tylko w przypadku negatywnej oceny projektu ma obowiązek uzasadnić wyniki oceny projektu w sytuacji, gdy stronie przysługuje środek odwoławczy w ramach procedury obowiązującej w konkretnym programie. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że na etapie ponownego badania sprawy – a więc dokonywania oceny projektu beneficjent powinien uzyskać szczegółowe stanowisko organu – dlaczego mimo pozytywnego rozpoznania odwołania, ponowna ocena projektu w tym samym zakresie – jest negatywna. Dołączenie przez organ do informacji o ocenie projektu kart merytorycznych ocen ekspertów nie można uznać za uzasadnienie stanowiska organu. Jak wynika z akt administracyjnych powołani dodatkowo eksperci wydali opinię odmienną od tej, która zawarta jest w dołączonych kartach oceny projektu. Podlegające ocenie Sądu informacje powinny wskazywać powody, które mimo pozytywnego rozpoznania odwołania zdecydowały o negatywnej ocenie projektu. Dopiero wówczas Sąd rozpoznający skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, ocenić zarzuty przedstawione w skardze i stwierdzić czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Wskazany przepis jest normą procesową regulującą sposób i przyczyny orzekania przez Sąd w przypadku uwzględnienia skargi odmiennie niż reguluje to ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 145 § 1 pkt 1. Reasumując powyższe skarga kasacyjna zawiera nieuzasadnione zarzuty i podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.