II SA/Wa 536/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Komendant Główny Policji z decyzją dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznane R. L. na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż R. L. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Wymieniony jako emeryt otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Przedmiotowe świadczenie R. L. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. cofnął ww. emerytowanemu policjantowi prawo do powyższego świadczenia przyznane decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. R. L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 k.p.a. W dniu [...] października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W dniu 2 listopada 2012 r. R. L. wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższej decyzji. Następnie w dniu 13 listopada 2012 r. złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności na podstawie przepisów art. 156 § 1 k.p.a. W kolejnym piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. zainteresowany potwierdził, że rezygnuje z trybu odwoławczego i wnosi o rozpatrzenie decyzji z dnia [...] października 2012 r. w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przepisy art. 156 k.p.a. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Ponadto R. L. wnioskiem z dnia 6 listopada 2012 roku wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. cofającej R. L. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Od tego rozstrzygnięcia R. L. wniósł odwołanie. Komendant Główny Policji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił instytucję umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, iż wniosek R. L. z dnia 22 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. cofającej zainteresowanemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego został rozpoznany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], który w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wnioskowanej przez stronę decyzji. Rezygnacja przez zainteresowanego z rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym spowodowała, iż powyższa decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] stała się ostateczna. Występując do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w dniu 14 listopada 2012 r. z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. R. L. zainicjował nowe postępowanie, które - z uwagi na niepodanie żadnych innych niż poprzednio okoliczności i zarzutów - organ zakwalifikował jako dotyczące sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] o cofnięciu stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Organ podkreślił, iż tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania (czyli stron), tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że decyzja ostateczna z dnia [...] października 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] odnosi się do tej samej osoby, to jest skarżącego, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, stan prawny jest identyczny, jak również nie uległy zmianie okoliczności o charakterze prawotwórczym, które wziął pod uwagę organ wydający decyzję. W tym stanie rzeczy, w ocenie Komendanta Głównego Policji, bezsprzecznie zachodziły podstawy do wydania w dniu [...] listopada 2012 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] decyzji umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne wszczęte na wniosek zainteresowanego z dnia 6 listopada 2012 r., wobec bezprzedmiotowości tego postępowania. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji – patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 102/12. Ponadto organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia podkreślił, iż decyzja merytoryczna ponownie rozstrzygająca sprawę już uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną (tożsamą) obarczona byłaby istotną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, skarżący wniósł o dokonanie kontroli sądowej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację świadczącą, zdaniem strony, o zachowaniu przez byłych Policjantów pozostających na resortowym zaopatrzeniu emerytalnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób istotny, a tylko spełnienie tego warunku stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Z akt sprawy wynika, iż wniosek R. L. z dnia 22 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. cofającej stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego został załatwiony ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Występując do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w dniu 14 listopada 2012 r. z ponownym wniokiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., skarżący zainicjonował kolejne postępowanie w tej samej sprawie, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Zatem w analizowanej sprawie pojawiła się przyczyna uniemożliwiająca prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji co do istoty sprawy, czy wręcz uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a. (gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). Jak wskazuje się w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak J. Borkowski, 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012 (strona 299), do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: "żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją". Natomiast, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w powyższym przepisie występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pomiędzy sprawą skarżącego zakończoną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., a aktualnie rozpoznawaną sprawą z wniosku strony z dnia 6 listopada 2012 r. zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącego R. L. Wniosek strony z dnia 22 sierpnia 2012 r., jak i z dnia 6 listopada 2012 r., dotyczą stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Przedmiotowe wnioski zostały oparte na tych samych zarzutach, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a także na tym samym stanie faktycznym i materiale dowodowym. Zatem tożsamość podmiotowa tych spraw jest oczywista. Także nie budzi wątpliwość przedmiotowa tożsamość spraw, albowiem dotyczy tej samej podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. Wobec tego Komendant Główny Policji zasadnie przyjął, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe ponowne merytoryczne (co do istoty) rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego, albowiem takie orzeczenie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyniłoby decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach strony po raz wtóry nieważną. Jednakże zwrócić uwagę należy, iż kierowanie do organu administracji publicznej żądania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, stanowi "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., co z kolei uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Takie same stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 stwierdził, że "Przez »inne uzasadnione przyczyny«, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (LEX nr 1094438), a co znalazło uznanie w stanowisku judykatury (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle powyższych rozważań, w niniejszej sprawie organ I instancji powinien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro jednak Komendant Wojewódzki Policji [...] tego nie uczynił i wszczął postępowanie, a na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2012 r. pozostawała ostateczna decyzja załatwiająca już wcześniejszy tożsamy wniosek strony, to organ ten nie mógł wydać decyzji orzekającej co do istoty sprawy (z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż argumenty podniesione w skardze są niezasadne, a zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu umożliwiającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.