II SAB/Łd 29/13

Dnia 16 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 roku, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 28 lutego 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej zawiadomieniem organu z dnia 22 marca 2012r., dotyczącej prawidłowości wybudowania i użytkowania budynków mieszkalnego i gospodarczego na nieruchomości, położonej w B. przy ul. A 21. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podała, iż wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na dzień 22 marca 2012r.. Zażaleniem z dnia 23 października 2012r. bezczynność organu została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 stycznia 2013r., termin ten upłynął bezskutecznie. Z informacji uzyskanych od organu wynika zaś, iż aktualnie sprawa zawisła przed WSA w Łodzi z racji zaskarżenia przez stronę postanowienia organu. Skarżący podkreślił, iż okoliczność ta nie wstrzymuje postępowania, które winno się toczyć zgodnie z procedurą, lecz takiego postępowania PINB nie prowadzi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił uwagę na problemy kadrowe i dużą ilość wszczętych postępowań administracyjnych. W kwestii samej skargi S. M., wyjaśnił, iż na wniosek strony wszczął postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy na nieruchomości stanowiącej własność P. S.. W toku postępowania nie zdołał przeprowadzić oględzin przedmiotu postępowania w związku z faktem udaremniania dokonania oględzin przez stronę postępowania reprezentowaną przez G. S.. Zaznaczył, iż w postępowaniu stronami są bezpośredni sąsiedzi, osoby skonfliktowane od lat, które wzajemnie się oskarżają, poddają częstej krytyce zgodne z prawem i ustawowymi kompetencjami działania inspekcyjno-kontrolne organu. Podjęte działania kontrolne w organie zwierzchnim oraz kolejne wnioski skargowe pełnomocnika P. S. powodują powiększenie zawiłości sprawy i mają na celu utrudnienie prawidłowego funkcjonowania organu. Na koniec organ zaznaczył, iż w chwili obecnej pod sygn. akt II SAB/Ld 17/13 WSA w Łodzi prowadzi sprawę w związku ze złożoną skargą P. S. w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego znak:[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb opisany w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż pismem z dnia 23 października 2012r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z zażaleniem na bezczynność organu stopnia powiatowego w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego. Zauważyć należy, iż bez znaczenia pozostaje, iż skarga do Sądu została złożona 11 lutego 2013r., bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminów wnoszenia skarg na bezczynność postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Po wtóre, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. Pamiętać również trzeba o realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przypomnieć trzeba, iż skarżący pismem z dnia 23 października 2012r. wystąpił z zażaleniem do organu wyższego stopnia i w odpowiedzi na tę interwencję skarżącego, postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając zasadność zażalenia skarżącego wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 21 stycznia 2013r.. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia zwrócił uwagę na uregulowanie przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a., którym organ powiatowy uchybił. Pomimo tak sformułowanego stanowiska organu wyższego stopnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podjął żadnych czynności, uchybiając zarówno obowiązkowi wynikającemu z przywołanego aktu z dnia [...], jak również wprost z przytoczonego wcześniej art. 35 i art. 36 k.p.a.. Warto zauważyć, iż organ stopnia powiatowego nie zaprzecza, iż pozostaje w bezczynności, jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśnia podstaw takiego stanu. Nie może bowiem usprawiedliwiać bezczynności organu wielość spraw wszczętych z udziałem tych samych stron, które pozostają z sobą w konflikcie, co za tym kwestionują naprzemiennie wszelkie podejmowane działania, w tym działania organu. Swej bezczynności organ nie może również tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn.akt I SAB/Wa 451/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., sygn.akt II SAB/Kr 130/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W świetle powyższe stwierdzić trzeba, iż w pełni uzasadnione zarówno z punktu widzenia ustaleń faktycznych ale i prawnych było zobowiązanie w pkt 1 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy. W punkcie drugim Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A ponadto stan swej bezczynności utrzymał pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp.