I OSK 1745/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 153/13 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne 1. uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie na rzecz H.G. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 153/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1), zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz skarżącego H.G. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2) oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Powiatowy Policji [...] zawiadomieniem z dnia [...] października 2012 r. poinformował H.G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania go na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. H.G. pismem z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] "o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z nowymi istotnymi faktami zaistniałymi w sprawie". Wskazał, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przewiduje możliwość zmniejszenia o 6 ilości punktów karnych w wyniku odbycia stosownego szkolenia. Wskazał, że takie szkolenie odbył w dniu [...] października 2012 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego [...], a zatem ilość przypisanych mu punktów karnych uległa zmniejszeniu. Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierował H.G. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych w oparciu o art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Na skutek wniesienia przez H.G. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji H.G. z dnia [...] października 2012 r. został wystosowany za wykroczenia, których dopuścił się on w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] września 2012 r. Trzykrotnie naruszył on przepisy ruchu drogowego, za które, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r. poz. 488), wpisano do ewidencji 26 punktów. Wyjaśnił, że szkolenie, które H.G. odbył w dniu [...] października 2012 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego [...], stosownie do § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia nie spowodowało odjęcia 6 punktów przypisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, gdyż przed rozpoczęciem szkolenia łączna ilość punktów ostatecznych, zarejestrowanych w ewidencji, przekroczyła 24. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że do dnia wydania decyzji nie została podważona konstytucyjność delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził, że żądanie dotyczące zmniejszenia liczby punktów w ewidencji, po odbyciu szkolenia, ale po przekroczeniu limitu 24 punktów ujętych w ewidencji, nie mogło zostać uwzględnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego niezastosowanie pomimo odbytego przez skarżącego szkolenia zmniejszającego ilość punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz poprzez wydanie decyzji administracyjnej opartej na podstawie § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) w sytuacji, gdy przepis ten jest sprzeczny z treścią art. 178 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przewiduje możliwość zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w przypadku odbycia szkolenia przez kierowcę, przy czym możliwość ta nie dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania prawa jazdy po raz pierwszy. Podkreślił, że powyższe ograniczenie jest jedynym ograniczeniem, jakie wprowadza ustawa w zakresie możliwości zmniejszenia liczby punktów. W ocenie skarżącego zawarte w art. 130 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia nie zawiera delegacji do określania osób, wobec których odjęcie punktów pomimo odbytego szkolenia nie jest dopuszczalne. Przepis § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia pozbawia kierowcę, który przekroczył 24 punkty, możliwości ich zmniejszenia w związku z odbytym szkoleniem, pomimo braku ustawowego upoważnienia w tym zakresie. W związku z powyższym należało uznać, że powołany wyżej przepis rozporządzenia został wydany nie tylko z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 omawianej ustawy, ale również pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem skarżącego powołany przepis ustawy w sposób jasny i kategoryczny formułuje zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a jedyny wyjątek dotyczy kierowcy posiadającego prawo jazdy przez czas krótszy niż jeden rok. Skoro przepis ustawy określa zasadę, przewidując w niej jednocześnie jeden wyjątek, to należy uznać, że wprowadzenie kolejnego wyjątku wymagałoby szczególnego przepisu rangi ustawowej lub przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pismem z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 153/13 wezwał pełnomocnika Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, poprzez nadesłanie wniesionego przez H.G. odwołania z dnia [...] listopada 2012 r., gdyż nie zostało ono przesłane do Sądu wraz z aktami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu odwoławczego w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r. wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. do Komendanta Powiatowego Policji [...] wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] października 2012 r., w którym wniósł on o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe pismo wpłynęło w terminie do złożenia odwołania, tym samym organ administracji uznał je za odwołanie od skierowania na badanie psychologiczne. Mając powyższe na uwadze organ omyłkowo w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wskazał, że odwołanie zostało złożone w dniu [...] listopada 2012 r., podczas gdy w rzeczywistości zostało złożone w dniu [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego (odwołania, zażalenia). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest skuteczne wniesienie odwołania powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień przewidzianych dla organu odwoławczego. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu decyzję organu pierwszej instancji doręczono w dniu [...] listopada 2012 r. Stosownie do art. 57 § 1 K.p.a. termin do wniesienia odwołania rozpoczął biec, w dniu [...] listopada 2012 r. i upłynął z dniem [...] listopada 2012 r. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w tym okresie skarżący nie złożył do organów administracji orzekających w sprawie żadnego podania, które można by zakwalifikować jako odwołanie. Jedynym pismem skarżącego jest pismo z dnia [...] października 2012 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji – [...] października 2012 r.), w którym zwraca się on do Komendanta Powiatowego Policji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na odbycie w dniu [...] października 2012 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego [...]. Decyzja organu pierwszej instancji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne została wydana w dniu [...] października 2012 r. Organ odwoławczy potraktował zatem jako odwołanie pismo skarżącego wniesione do organu pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przez ten organ, co potwierdził pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa została rozpoznana przez organ odwoławczy bez odwołania strony, co stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że uwzględnienie skargi z przyczyn wyłącznie formalnych skutkowało brakiem możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w punkcie 1 i 2 w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wiąże się z nieważnością postępowania. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 47 w związku z art. 48 i art. 106 § 3-5 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie stronie wykazania istotnych dla niej okoliczności w zakresie wniesionego środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wbrew stanowisku pełnomocnika organu odwoławczego zawartemu w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r., pismo skarżącego datowane na dzień [...] listopada 2012 r., wskazane w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], stanowiące odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], faktycznie wpłynęło do organu pierwszej instancji w okresie [...] listopada 2012 r., a zatem w terminie do wniesienia odwołania. Na dowód powyższego pełnomocnik skarżącego do skargi kasacyjnej załączył dwa pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., w tym pismo adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji [...], wraz potwierdzeniem ich nadania ([...] listopada 2012 r.) oraz zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez organ pierwszej instancji ([...] listopada 2012 r.). Podkreślił, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie kwestionował skutecznego wniesienia przez skarżącego środka odwoławczego, nie miał on zatem potrzeby wskazywania na istnienie w/w dokumentów. Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, że pismo procesowe pełnomocnika Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 5 marca 2013 r., zgodnie z wymogiem zawartym w art. 47 p.p.s.a., powinno zostać nadesłane wraz z jego odpisem, który winien zostać skarżącemu doręczony. W przypadku wykonania dyspozycji tego przepisu, skarżący miałaby możliwość wcześniejszego załączenia przedkładanych obecnie dokumentów potwierdzających skuteczne wniesienie przez niego odwołania. W tym zakresie naruszono zatem dyspozycję art. 47 w zw. z art. 48 i art. 106 § 3-5 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, zaś uchylenie zaskarżonego wyroku pozwoli Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie na merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi i odniesienie się do zawartej w niej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem organ ten rozpoznał odwołanie H.G. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], pomimo, że strona nie złożyła skutecznego środka odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W sprawie jest niesporne, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o skierowaniu na badania psychologiczne została skarżącemu doręczona w dniu [...] listopada 2012 r. Z przedstawionych przy skardze kasacyjnej dokumentów wynika, że w dniu [...] listopada 2012 r. nadał on w urzędzie pocztowym pismo z dnia [...] listopada 2012r., adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji [...], w którym, powołując sygnaturę sprawy dotyczącej skierowania go na badania psychologiczne, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzasadnił swoje stanowisko. Z załączonego do skargi kasacyjnej zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że pismo to wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2012 r. Niewątpliwie pismo to stanowiło odwołanie H.G. od powołanej wyżej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] i zostało złożone w terminie określonym w art. 129 §2 K.p.a. Zauważyć należy, iż także Komendant Wojewódzki Policji [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wskazał, że za skutecznie złożone odwołanie uznał pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy jako odwołanie potraktował pismo H.G. z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2012 r., a więc przed wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i przed jej doręczeniem skarżącemu w dniu [...] listopada 2012 r., co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej zasadnie wskazał na naruszenie art. 47 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3-6 p.p.s.a. Wynikający z art. 47 § 1 p.p.s.a. obowiązek polegający na dołączeniu odpisu pisma procesowego obciąża składającego pismo i ma na celu doręczenie go stronom i uczestnikom postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie doręczył pełnomocnikowi skarżącego odpisu pisma procesowego pełnomocnika organu odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., zawierającego wyjaśnienie kwestii złożenia przez stronę odwołania i w istocie pozbawił go możliwości ustosunkowania się do zawartych w nim twierdzeń oraz złożenia jeszcze przed wydaniem wyroku dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej potwierdzających skuteczne wniesienie przez H.G. odwołania. Powyższe uchybienie miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie z art. 208 p.p.s.a., a ich wysokość ustalono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 461), z uwzględnieniem wysokości wpisu, który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł, natomiast został przez skarżącego nadpłacony (strona uiściła wpis w wysokości 200 zł). Należy również wskazać, iż wprawdzie wyrok Sądu pierwszej instancji nie został zaskarżony w punkcie 3, stanowiącym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, to jednak wyjaśnić należy, iż ten obligatoryjny składnik każdego orzeczenia uwzględniającego skargę ma charakter tymczasowy i zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. zdanie drugie, rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W niniejszej sprawie uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku spowodowało, że również rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 tego wyroku utraciło moc.