I OSK 2052/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 300/13 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od Z. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Z. D. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i orzekł o jej uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Poznania z dnia [...] września 2012 r., nr [...], oraz o jej wykonalności. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem opieki nad matką M. D.. Organ I instancji odmówił wnioskowi, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2a, oraz art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), bowiem doszedł do przekonania, że skoro wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie takie wnioskodawcy nie przysługuje. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy to rozstrzygnięcie, wskazując na poprawność ustaleń, wedle których M. D. pozostaje w związku małżeńskim z M. D., nielegitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji wskazane przez organ I instancji przepisy sprzeciwiają się uwzględnieniu żądania i przyznaniu świadczenia innej osobie opiekującej się. Dlatego nie uwzględniono argumentów strony, że mąż matki, z uwagi na swój stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad nią. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. D., przytaczając poprzednio zaprezentowane okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zapadłe w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Osoba opiekująca się, aby uzyskać świadczenie winna zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niepodejmować jej z tego powodu. W jego opinii organy nie wyjaśniły dostatecznie sprawy, zwłaszcza w kontekście możliwości sprawowania opieki nad matką skarżącego przez jej męża, której przyjęcie było powodem wydania decyzji odmownych. Ten bowiem jest schorowany (cierpi na chorobę nowotworową, zwyrodnienie kręgosłupa, chorobę miażdżycową) i liczy lat 81. Zatem gdyby nie mógł on wykonywać czynności opiekuńczych, prokonstytucyjna interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2a cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, nakazywałaby uwzględnienie żądania, o ile skarżący rzeczywiście sprawowałby opiekę nad swą matką. Pogląd ten umotywował Sąd meriti przedstawionymi argumentami natury konstytucyjnej i zmianami stanu prawnego w zakresie przedmiotowego świadczenia, zwłaszcza wywołanymi cytowanymi w uzasadnieniu wyroku orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie tego Sądu aktualne brzmienie cytowanych wyżej przepisów stwarza wątpliwości co do zapewnienia spójności systemu prawnego i gwarancji świadczenia pielęgnacyjnego dla wszystkich osób opiekujących się niepełnosprawnymi. Uważa on bowiem m.in., że wykluczone jest sprawowanie opieki przez męża, który jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, co przemawia za przyznaniem świadczenia innym uprawnionym osobom. Dlatego też nabrał przekonania o naruszeniu zapadłymi decyzjami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Co mając na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżyło to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, oraz art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej wyżej ustawy i przyjęcie, że nieprzyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dziecku, które opiekuje się niepełnosprawnym rodzicem będącym w związku małżeńskim jest jednoznaczne z pozostawieniem przez Państwo bez pomocy rodziny, której służy prawo do szczególnej pomocy, 2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie oceny zgodności art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy z Konstytucją, co wykracza poza ramy kognicji sądu administracyjnego, bo jest zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, 3. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku ku temu podstaw, oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie legalności zaskarżonej decyzji. Na tych podstawach domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, wskazując na obowiązujące w dacie orzekania brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, które uwzględnia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadłe wcześniej w tej materii odnośnie zawężonej treści tego przepisu. Tymczasem jednoznacznie dopuszcza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazanym w ustawie osobom, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, tylko wówczas gdy jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tego wymogu nie spełniono w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie dopatrywanie się w tej regulacji naruszenia Konstytucji jest nieuprawnione także z tej przyczyny, iż sądy administracyjne nie są powołane do oceny konstytucyjności przepisów rangi ustawowej. Poza tym wykładnia językowa pozwala na zinterpretowanie przepisu, toteż zbędne jest sięganie do innych metod wykładni prawa. Dlatego zaskarżony wyrok, nieuwzględniający tych reguł, nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tej przyczyny w toku rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty pomieszczono w obu podstawach, co zwykle skutkuje koniecznością rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów formalnych, wszak w tej sprawie uchybienia tej natury były wynikiem wadliwej interpretacji prawa materialnego, stąd kolejność prezentacji przebiegu i wyników analizy podstaw kasacyjnych jest odwrotna. Istotą sporu jest rozumienie normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stanowi ona o wyłączeniu spod działania przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy osób pozostających w związku małżeńskim; takim osobom świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje tylko wówczas, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnoprawności. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści zarówno językowej, jak i prawnej. Jego rozumienie nie wymaga więc specjalnych zabiegów interpretacyjnych i stosowania wielu metod wykładni. Co prawda w obecnym procesie wykładni prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej sposobów, zwłaszcza gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów, to jednak po pierwsze utrwalone jest stanowisko judykatury i doktryny o prymacie wykładni językowej, po wtóre stosowanie różnych metod nie może prowadzić do sprzecznych rezultatów. Tymczasem wynik zastosowania przez Sąd meriti wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu, zresztą bez szczegółowego wywiedzenia jej sposobów, co jest niewątpliwą wadą przedstawionego toku rozumowania, nie nadaje się do pogodzenia z literalnym brzmieniem przepisu. W konsekwencji czego przyjęcie przez Sąd I instancji możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest interpretacją wadliwą, którą uznać trzeba za wykładnię contra legem. Ta zaś nie zasługuje na aprobatę, szczególnie w procesie kontroli legalności aktów wydawnych przez organy administracyjne. W konsekwencji czego jest nadinterpretacją prawa, stąd związanie organu przyszło uznać za nieprawidłowe, gdyż wykonanie takiego wyroku prowadziłoby do nadużycia prawa. Trzeba przede wszystkim zważyć na to, że omawiany przepis dla uzyskania świadczenia przez inną osobę niż małżonek osoby wymagającej opieki jednoznacznie wymaga wykazania konkretnego stanu małżonka stosownym orzeczeniem, a więc dokumentem urzędowym, wydanym we właściwym trybie przez właściwy organ, przy spełnieniu ustawowo określonych przesłanek. Niepodobna dowolnie tego wymogu modyfikować w konkretnej sprawie, zwłaszcza z powołaniem się na ogólne dyrektywy konstytucyjne, które wbrew Sądowi I instancji nie pozwalają na taki zabieg i go nie uzasadniają. Jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, brzmienie omawianego przepisu uwzględnia krytyczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte względem poprzedniej regulacji, toteż niepodobna zasadnie dowodzić jego sprzeczności z nim. Interpretacja prawa sięga m.in. do granic kolizji z regułami państwa prawa, celami ustawodawcy i jego swobody w ich wyrażaniu oraz realizowaniu. Wola ustawodawcy wyrażana jest poprzez stanowienie regulacji prawnych, zaś sądy są powołane do ich stosowania, a nie tworzenia. Odwołanie się do dyrektyw równości, spójności systemu prawa, sprawiedliwości społecznej, ochrony rodziny i szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, nie uzasadnia tezy, wedle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego służy uprawnionym opiekującym się, którzy pozostają w związku małżeńskim (bez względu na niepełnosprawność), bo jest ona wprost sprzeczna z brzmieniem przepisu i intencją ustawodawcy. Uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się tylko umiarkowaną niepełnosprawnością, prowadziłoby więc do błędnej konkluzji, a do tego zmierzał Sąd meriti. Pominął on w swoim rozumowaniu tę okoliczność, że takie podejście i nakazanie badania możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej, bez względu na jego stopień niepełnosprawności, wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawną poprzez pozostawienie organom zbytniej dowolności w orzekaniu, co mogłoby skutkować zróżnicowanymi i niesprawiedliwymi orzeczeniami o tych świadczeniach bez przestrzegania wyraźnych reguł. Naczelny Sad Administracyjny w obecnym składzie nie aprobuje tego sposobu interpretacji omawianego przepisu, prezentując pogląd, iż zasady konstytucyjne nie stoją na przeszkodzie wyłożeniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy zgodnie z dyrektywami językowymi. Zgadza się zatem ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku tego Sądu z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 297/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co czyni zasadnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego. Analizując to zagadnienie trzeba mieć też na uwadze fakt, że przyjęta regulacja jest wynikiem słusznego przekonania, iż obowiązek opieki w pierwszej kolejności spoczywa na małżonku, a dopiero wówczas gdy on nie może jej podołać, obciąża on inne osoby. Wszak owo wyłączenie musi wynikać z określonego dokumentu i być nim wykazane. Dlatego wykładnia celowościowa wzmacnia wynik wykładni językowej. Wreszcie kasator zasadnie dowodzi, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy w tej sprawie miał zastosowanie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), bo weszła ona w życie z dniem 14 października 2011 r. i obowiązywała w dacie złożenia wniosku oraz rozpatrywania sprawy w I instancji. Późniejsza zmiana, obowiązująca od 1 stycznia 2013 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie miała znaczenia dla sprawy, gdyż po myśli art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) w takiej sytuacji należało stosować przepisy dotychczasowe. Zresztą brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy przez cały ten okres było identyczne. Wywód ten czyni zasadnymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. A skoro ustalony niewadliwie, i będący niespornym, stan faktyczny sprawy wskazywał na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawcy, nad którą miał on sprawować opiekę, to wniosek o przyznanie świadczenia nie miał szans powodzenia. Nie przekreśla to innego rozstrzygnięcia w razie zmiany okoliczności. W tej sytuacji Sąd meriti wyraził błędny pogląd jakoby organ nie wyjaśnił sprawy do rozstrzygnięcia, a zatem uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wszak było to tylko konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego, stąd naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. To zaś upoważniło Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało stwierdzić, że zapadłe w sprawie decyzje odpowiadały prawu, przeto skarga podlegała oddaleniu. Dlatego na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Ze względu na sytuację życiową przeciwnika skarżącego kasacyjnie odstąpił od obciążenia go kosztami postępowania kasacyjnego, stosując w tym względzie przepis art. 207 § 2 tej ustawy.