II SA/Po 300/13

Dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. 24 sierpnia 2012 r. Z. D. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z powodu rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem opieki nad matką M. D.. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2a, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (t.j. Dz. U z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej u.ś.r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz M. D. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, iż M. D. pozostaje w związku małżeńskim z M. D., wobec którego nie wydano orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. D., podnosząc, iż jego ojciec - z uwagi na stan zdrowia - nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją żoną M. D. Decyzją z dnia [...]2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż organy orzekające o przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym względzie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od 14 października 2011r. i prawidłowo uznał, że Z. D. nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką. Wymagająca opieki M. D. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. D., podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów, w szczególności z dokonaną przez organy interpretacją art. 17 ust 5 pkt. 2a u.ś.r. powtórzył, iż jego ojciec M. D. jest schorowany i nie może opiekować się M. D.. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy przed sądem administracyjnym Z. D. podniósł, iż mąż M. D. – M. D. jest śmiertelnie chory i nie może sprawować opieki nad żoną. Nadto przedłożył dokumenty, z których wynika, iż M. D. cierpi na chorobę nowotworową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, którą może być rodzic lub inna osoba zobowiązana do alimentacji albo opiekun faktyczny, powinna pozostawać osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niepodejmującą tego zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Podkreślenia wymaga również, że posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, rezygnacja z zatrudnienia nie musi bezpośrednio poprzedzać złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ani też wnioskodawca nie musi faktycznie pracować w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 05.05.2011 r. sygn. akt II SA/Ol 187/11 publ. LEX nr 957322; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/10 publ. LEX nr 752001). W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób istotnych dla sprawy okoliczności, tak aby możliwe było jej rozstrzygnięcie w zgodzie nie tylko z gramatyczną treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., ale także z zasadami konstytucyjnymi. Naświetlając stan prawny, będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zauważyć należy, iż początkowo, po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – jeśli chodzi o zakres podmiotowy – przysługiwało jedynie rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W aktualnym stanie prawnym krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym Trybunał Konstytucyjny dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował, z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. (obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez Z. D. - od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Przy czym, jak wprost stwierdza art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje ono tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Po dokonaniu powyższej zmiany przepisów niezbędna okazała się także zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. który wskazywał jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia, pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jego literalne brzmienie ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r., co sygnalizował Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W obecnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko." W ocenie Sądu można mieć wątpliwości, czy nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dokonana ustawą z 19 sierpnia 2011 r. "zapewniła spójność systemu prawnego" i zagwarantowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "wszystkim osobom rezygnującym z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny", przy założeniu, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 17 ust. 1a u.ś.r., iż prawo takie przysługuje również osobie zobowiązanej do opieki w dalszej kolejności, jeżeli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Zdaniem sądu, przy pewnych założeniach, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji, w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W takim wypadku uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego winno zależeć od tego czy małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na swój stan zdrowia, oraz na zakres czynności związanych z opieką, jest w stanie takim obowiązkom podołać. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, iż liczący 81 lat M. D. cierpiący na zaawansowaną chorobę nowotworową, zwyrodnienie kręgosłupa, chorobę miażdżycową może nie być fizycznie zdolny do wykonywania czynności związanych opieką nad swoją ciężko chorą żoną. Ustawodawca rozstrzygając przy pomocy wyżej opisanej nowelizacji, iż każdy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w istocie naruszył przepis art. 32 Konstytucji RP, albowiem niewątpliwie są stany faktyczne, w których osoba legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, z uwagi na stan zdrowia nie będzie zdolna do sprawowania opieki nad współmałżonkiem. Jeżeli ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek nie jest w stanie im podołać, to pozbawienie w takiej sytuacji dziecka osoby wymagającej opieki, świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, w ocenie sądu, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziło by to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151). Na podstawie okoliczności sprawy pojawia się wątpliwość czy M. D. sam może sprawować opiekę nad w znacznym stopniu niepełnosprawną żoną. Organ winien zatem ustalić czy w związku ze schorzeniami, na które cierpi M. D., może on sprawować pełną i efektywną opiekę nad swoją żoną M. Jeżeli okaże się to niemożliwe, to zgodna z Konstytucją interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. pozwoli na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad M. D. jej synowi Z. D., pod warunkiem ustalenia, iż rzeczywiście sprawuje ona opiekę nad swoją matką. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż inaczej niż to założył orzekający w I instancji organ przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie nad którą sprawowana jest opieka, lecz opiekunowi. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu organy obydwu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad M. D. może sprawować jej mąż, tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania te były przede wszystkim wynikiem niewłaściwej, bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Ponowne rozpatrując sprawę organ I instancji winien zastosować się do wytycznych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, stosowanie do treści art. 153 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej zapatrywania i wnioski Sądu, w szczególności w zakresie interpretacji zastosowanych w postępowaniu administracyjnym przepisów. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a