III SA/Wr 134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. M. - Syndyka Masy Upadłości A z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 18 ust.1, art. 24 ust. 3 pkt 3, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2, 92c ustawy z dnia 6 września 2001r.oraz lp. 1.1 i 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Syndyka masy upadłości "A" Sp. z o.o. w W. w upadłości likwidacyjnej (dalej: strona, strona skarżąca) od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że u podstaw jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] roku miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Na podstawie okazanych dokumentów i wyjaśnień kierującego oraz faktów znanych organowi kontrolnemu z urzędu, ustalono, że w chwili kontroli wykonywano krajowy transport drogowy osób oraz realizowano przewóz regularny na linii "[...]"[...] w imieniu i na rzecz strony. Do kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz wypis z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na opisanej linii, wydanych na "A" Sp. z o.o. w W.. Do kontroli kierujący nie okazał żadnych innych dokumentów uprawniających stronę do wykonywania przewozu do świadczenia usług transportowych na linii regularnej. Podczas kontroli kontrolujący przesłuchał kierowcę w charakterze świadka, który zeznał, że jest zatrudniony na umowę zlecenie w "A" Sp. z o.o. w W. w upadłości i na rzecz tej spółki wykonuje w dniu zatrzymania przewozy osób. W toku postępowania strona zaprzeczyła temu, że wykonywała transport drogowy bez licencji i wymaganego zezwolenia. Sąd Rejonowy w W. Wydział VI Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...]ogłosił upadłość "A" w W.. Syndyk wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 prawa upadłościowego i naprawczego w postępowaniu obejmującym likwidację majątku upadłego dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa przez okres 3 miesięcy nie wymaga zgody sędziego komisarza. Upadłe przedsiębiorstwo posiadało licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób z terminem ważności do 23.09.2017r. wydaną przez Starostwo Powiatowe, która to licencja została, po zakończeniu działalności w zakresie usług przewozowych w dniu 21.12.2012r. zwrócona do Starostwa. Syndyk podkreślił, że termin obowiązywania licencji jeszcze nie upłynął, zaś w decyzji przyznającej licencję nie ma zastrzeżenia, że traci ona ważność z powodu upadłości bezpośredniego beneficjenta decyzji. Oświadczył, że posiadane odpisy licencji, zezwolenia stanowiły aktualną podstawę prawną do świadczenia usług przewozowych w rozumieniu art. 169 ust. 2 prawa upadłościowego i naprawczego, zgodnie z którym syndyk lub zarządca prowadzący przedsiębiorstwo upadłego nie może prowadzić działalności wymagającej koncesji albo zezwolenia, chyba że co innego wynika z ustawy lub decyzji o przyznaniu koncesji lub zezwolenia. W dniu [...]r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą na podstawie art.93 ust.1 w związku z art. 92a ust.2 ustawy o transporcie drogowym na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły stwierdzone następujące naruszenia: -wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z tytułu czego kara według lp.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynosi 8.000 zł,- wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym z tytułu czego kara według lp.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynosi 8.000 zł. Organ I instancji uznał, że stanowisko syndyka odnośnie możliwości kontynuowania przez "A" Spółkę z o.o. w upadłości likwidacyjnej w zakresie transportu drogowego na podstawie wygasłych uprawnień jest chybione. W toku przeprowadzonego postępowania bezsprzecznie potwierdzono fakt wystąpienia nieprawidłowości polegających na wykonywaniu przez "A" Spółkę z o.o. w upadłości transportu drogowego osób na linii regularnej bez posiadania wymaganych uprawnień, a to odpowiedniej licencji oraz zezwolenia. W chwili kontroli drogowej strona przedstawiła wypis licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób przez "A" Spółkę z o.o. w W., która to licencja wygasła, wobec ogłoszenia przez Sąd Rejonowy w dniu [...]r. upadłości spółki z mocy prawa na podstawie art. 16 ust. 1pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencja wygasa w razie: likwidacji albo postanowienia o upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2. Jednocześnie wraz z wygaśnięciem licencji, na mocy art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym utraciło ważność zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Organ administracyjny uznał więc, że podczas kontroli drogowej w dniu [...]r. strona dopuściła się naruszeń przepisów ustawy określonych w załączniku nr 3, a to wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek i wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł albowiem suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł w świetle art.92a ust.1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 Kpa oraz przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 oraz lp. 1.1 i 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie zmianę decyzji poprzez uchylenie i orzeczenie minimalnej kary pieniężnej. Wskazała, iż Starostwo Powiatowe w W. dopiero pod koniec trwania planowanej działalności zwróciło się o zwrot licencji, i poinformowało, że licencja wygasła z mocy prawa. Strona oświadczyła, że okoliczność ta powodowała, iż na mocy art. 169 ust. 2 prawa upadłościowego i naprawczego syndyk kontynuował działalność upadłego przedsiębiorstwa działając w usprawiedliwionym przekonaniu, że brak otrzymania decyzji o wygaśnięciu licencji nie uniemożliwia jej prowadzenia. Wyjaśniła też, że w treści udzielonej spółce licencji ważnej do dnia 23 września 2017 r. nie było jakiegokolwiek zastrzeżenia, że traci ona moc z powodu ogłoszenia upadłości beneficjenta. Jednocześnie podniosła, iż kontynuując działalność na podstawie udzielonej licencji spółka w upadłości zaspakajała szeroko rozumiany interes lokalnej społeczności polegający na oferowaniu usług w zakresie transportu zbiorowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...]r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przywołał przepisy regulujące obowiązki i warunki przewozu drogowego osób w świetle zapisów ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Stosownie natomiast do art. 13 ust. 2 ustawy, organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie:1) śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej, 2) połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, licencja wygasa w razie: 1) upływu okresu, na który została udzielona; 2) zrzeczenia się jej, z zastrzeżeniem ust. 3; 3) śmierci posiadacza licencji, z zastrzeżeniem ust. 4; 4) likwidacji albo postanowienia o upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2. Według art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (...).Zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie wygasa w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 16 ust. 1. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92. poz. 879, z późn. zm.), a ponadto: 1) wykonując transport drogowy - wypis z licencji. Stosownie do treści art. 92a ust. 1, ust. 2 ww. ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych. Zgodnie z art. 92 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść: - lp. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 8000 złotych (słownie: osiem tysięcy) złotych sankcjonuje naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz - lp. 2.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, który karą pieniężną 8000 (słownie: osiem tysięcy) złotych sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Mając na uwadze powyższe za naruszenia, podczas jednej kontroli drogowej suma nałożonych kar pieniężnych nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1 oraz 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w łącznej wysokości 10 000 złotych. Dalej zaś wywodził, że zgodnie z art. 51 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 543 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o "postępowaniu upadłościowym", rozumie się przez to postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego. Zaskarżenie postanowienia nie wstrzymuje żadnych czynności postępowania upadłościowego, które toczy się dalej. W tym czasie dłużnik, może wnioskować do sędziego komisarza o wstrzymanie likwidacji, a w razie wydania takiego postanowienia, syndyk ogranicza swoje działania do zabezpieczenia majątku i ustalenia listy wierzytelności. Likwidację przeprowadzi dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Bezsprzecznie więc, w związku z odesłaniem z ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, na gruncie ustawy o transporcie drogowym, upadłość przedsiębiorcy ma związek z likwidacją majątku przedsiębiorcy. Zatem z chwilą wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidacje majątku dłużnika jest ono wykonalne z dniem jego wydania. Organ odwoławczy podkreślił, iż instytucja wygaśnięcia licencji nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej, lecz skutkuje wygaśnięciem uprawnień wynikających z licencji z mocy prawa z chwilą zaistnienia zdarzeń o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jedną z przesłanek wygaśnięcia licencji jest likwidacja lub ogłoszenie upadłości licencjobiorcy, przy czym skutku takiego nie wywołują okoliczności o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, stanowiące przesłankę do przeniesienia uprawnień z licencji. W związku z tym, likwidacja przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji rodzi obligatoryjne skutki określone przepisem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze powyższe, zarzuty strony w ocenie organu zgłoszone w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu, strona jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą winna nie dopuścić do powstania naruszenia oraz zachować należytą staranność. Od podmiotu profesjonalnie zajmującego się prowadzeniem działalności gospodarczej wymagać należy znajomości przepisów prawa. W związku z wygaśnięciem uprawnień z licencji z dniem [...]r. strona nie powinna wykonywać transportu na podstawie dokumentów okazanych do kontroli drogowej. W sytuacji gdy decyduje się na jego wykonanie winna spodziewać się, że w razie kontroli drogowej poniesie konsekwencje administracyjne przewidziane ustawą o transporcie drogowym. Argumenty przytoczone w odwołaniu z uwagi na treść przywołanych przepisów są całkowicie bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, za organem I instancji, że wraz z wygaśnięciem licencji, na mocy art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym udzielone stronie zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w wyniku wystąpienia okoliczności o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wygasło z mocy prawa. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika więc z uwagi na podniesione wyżej okoliczności, że strona w dniu kontroli wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, a przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia. Natomiast z pisma z dnia [...]r. przesłanego przez Starostę wynika również, że do tego dnia, strona nie złożyła wniosku o wydanie licencji na przewóz drogowy osób i rzeczy jak też wniosku o zmianę treści licencji, w tym wniosku o przeniesienie uprawnień stosownie do treści art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W opinii organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest chybiony, bo organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Odnośnie do argumentów strony dotyczących wysokości nałożonej kary, organ II instancji wyjaśnił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić ze stosownym wnioskiem do Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji. Organ zwrócił również uwagę, że w obecnym porządku prawnym, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., podmiot wykonujący przewóz drogowy może uniknąć odpowiedzialności za naruszenia określone w zaskarżonej decyzji, a wymienione w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej do dnia 1 stycznia 2012 r.), pomimo stwierdzenia faktu jego wystąpienia, na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W myśl powołanego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, żadna z przedstawionych powyżej sytuacji nie miała miejsca. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem syndyk masy upadłości "A" w W. spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie wydanych decyzji zarzucając im: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. z uwagi na to, że w wyniku wydania zaskarżanej decyzji nie urzeczywistniono zasad sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie charakteru działalności prowadzonej przez syndyka masy upadłości sprowadzającej się do świadczenia usług szczególnie użytecznych społecznie; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niezastosowanie treści art. 2 i art. 169 ust 2 prawa upadłościowego i naprawczego (zwana dalej "puin") poprzez nieuwzględnienie możliwości kontynuacji przez syndyka licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie ograniczonym temporalnie po ogłoszeniu upadłości, oraz konieczności uwzględnienia poprzez kontynuację działalności interesów upadłego przedsiębiorstwa; -obrazę przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 k.p.a., które stanowi nieuwzględnienie interesu społecznego przy analizie działalności przedsiębiorstwa upadłej spółki, - naruszenie przepisów prawa materialnego: poprzez błędną wykładnie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a to zawężającą interpretację art. 16 ust. 4, podczas gdy przepisy innych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 02 lipca 2004 r o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, ustawy z dnia 28 marca 2003 o transporcie kolejowym nie wskazują na automatyczne wygaśnięcie uprawnień, lecz możliwość ograniczonej czasowo kontynuacji działalności upadłego; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 92c ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła pierwszej kolejności, że kategoria normatywna "koncesje, licencje, zezwolenia" regulowana jest przede wszystkim przepisami art. 46-76 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( dalej u.s.g.), z której wynika, że udzielenie, odmowa udzielenia zmiana i cofniecie koncesji lub ograniczenie jej zakresu należy do "organu koncesyjnego" którym jest-co do zasady-minister właściwy ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana zakresu i cofnięcie zezwolenia lub licencji należy do tzw. właściwego organu, którym może być organ administracji rządowej, albo organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 pkt 6 w związku z art. 75 ust. 1-5 i art. 76 u.s.g.). Wszystkie wymienione czynności dokonywane są w formie decyzji określonego organu administracji publicznej (art. 47 ust 2 i art. 75 ust. 5 w/w ustawy). Swoisty wyjątek od tej reguły ustanawiają przepisy art. 16 ust. 1 i art. 24 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, które przewidują wygaśnięcie licencji lub zezwolenia z mocy prawa w razie likwidacji lub postanowienia o upadłości przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 58 ust 1-3 u.s.g. organ koncesyjny nie jest zobligowany w razie ogłoszenia upadłości podmiotu będącego koncesjonariuszem do jej cofnięcia, bądź ograniczenia, a tylko ,,może" to uczynić. Strona podniosła, że wyodrębnienie przez ustawodawcę czterech grup decyzji administracyjnych dotyczącej wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej przez nadanie tym decyzjom różnie brzmiących nazw ( koncesja, licencja, zezwolenie, zgoda) nie posiada praktycznej doniosłości, gdyż znaczenie tych nazw jest w zasadzie identyczne, a przynajmniej bardzo podobne. Przekonuje zaś o tym etymologia (po łacinie wyrażenia "concessio" oraz "licentia" znaczą przede wszystkim "pozwolenie, przyzwolenie, ustępstwo, wolność swoboda"). Także ustawodawca poprzez dostrzegalne niekonsekwencje terminologiczne stosuje wskazane terminy zamiennie, pomijając przy innej okazji niektóre wyodrębnione kategorie (i tak art. 75 ust.5 u.s.g.mówi jedynie o zezwoleniu, licencji, zgodzie pomijając zaś "koncesje", przepis art. 76 i 169 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze mówi tylko o koncesjach i zezwoleniach pomijając licencje, art. 494 § 2 k.s.h i 531 § 2 k.s.h. wymieniają koncesje zezwolenia i ulgi, pomijając licencje i zgody). Nadanie różnego brzmienia przywołanym przepisom z pewnością nie można uznać za celowy zabieg legislacyjny implikujący ich dosłowne rozumienie, lecz jak niejednokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny należałoby określić jako naruszenie postulatu przyzwoitej legislacji. Uwzględniając powyższe, jako zupełnie bezpodstawną w ocenie strony należy uznać argumentację organu II instancji, który podnosił, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 169 ust 2 puin z uwagi na brak odniesienia w nim do licencji. Według strony skarżącej na gruncie przepisu art. 169 ust. 2 puin wyrażone zostało zapatrywanie, że w przepisie tym chodzi o koncesje i zezwolenia uzyskane przez dłużnika przed ogłoszeniem upadłości, po ogłoszeniu upadłości syndyk nie może zaś poszerzać sfery prowadzonego przedsiębiorstwa i podejmować takiej działalności, która wymagałaby koncesji, zezwolenia albo licencji - o ile przedmiotowe uprawnienie nie zostało przyznane samemu przedsiębiorcy. Także na gruncie powołanego przepisu zdaniem strony wskazać należy ze szczególną konsekwencją że upadłość przedsiębiorcy uniemożliwia udzielenie mu koncesji na działalność gospodarczą ponieważ upadłość oznacza zakończenie procesu gospodarczego, udzielenie koncesji kłóciłoby się w istocie z samą ideą działalności gospodarczej zakładającej pewność i trwałość obrotu, a tym samym naruszałoby ważny interes publiczny (tak Wyrok NSA z 05 listopada 2003 r II SA 157/02) Nie ma żadnych przeszkód, jedynie aby w toku upadłości z możliwością zawarcia układu zarządca mógł uzyskać koncesję na prowadzenie określonego rodzaju działalności (art. 184 puin). Z oczywistych względów przepis ten nie ma zastosowania do ogłoszonej upadłości likwidacyjnej. Strona skarżąca podniosła, że brak zastosowania przepisu art. 169 ust. 2 puin wynikał z niewłaściwej interpretacji w/w normy. Odnosząc się raz jeszcze do stylizacji przepisu wskazała, że z decyzji o przyznaniu koncesji albo zezwolenia wynika coś innego w szczególności wtedy, gdy termin obowiązywania koncesji albo zezwolenia jeszcze nie upłynął, a w treści decyzji nie ma zastrzeżenia, że traci ona moc z powodu upadłości bezpośredniego beneficjariusza decyzji (tak w komentarzu do prawa upadłościowego i naprawczego S. G., art. 169 ust 2 Warszawa 2011 str. 627 , P. Zimerman w (prawo upadłościowe i naprawcze, Warszawa 2012, str. 367). Przywołując raz jeszcze przepis art. 58 ust.3 u.s.g. strona wskazała, że ratio legis unormowania dotyczy jedynie możliwości cofnięcia przez organ koncesyjny lub licencyjny udzielonej koncesji, bądź zezwolenia w przypadku ogłoszenia upadłości, bądź likwidacji przedsiębiorstwa. Przyjęcie przez ustawodawcę, że w przypadku ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy organ koncesyjny nie musi (nie jest mu to nakazane), lecz tylko może - według swojego uznania - cofnąć koncesje, albo zmienić jej zakres przesądza wyrażone wcześniej stanowisko, że syndyk może kontynuować działalność gospodarczą określoną w decyzji wydanej przez organ koncesyjny, lub inny właściwy organ przed ogłoszeniem upadłości dopóki nie upłynie termin obowiązywania tejże decyzji albo nowowydana decyzja o cofnięciu konkretnego uprawnienia nie stanie się ostateczna lub natychmiast wykonalna. Odmiennie rozumienie przepisu art. 169 ust. 2 puin, tj. uznanie, że syndyk lub zarządca nie może prowadzić żadnej reglamentowanej działalności gospodarczej już od chwili ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy czyniłoby zbędnymi wszystkie przepisy przewidujące, że w razie ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy może nastąpić wygaśnięcie z mocy prawa, uchylenie albo zmiana zakresu każdej decyzji dotyczącej wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej. Innymi słowy niedopuszczalność kontynuowania przez syndyka lub zarządcę reglamentowanej działalności gospodarczej nie wynika z przepisu art. 169 ust.2, lecz jest związana ze wskazanymi tu prawotwórczymi zdarzeniami. Strona skarżąca dostrzegając trudności w ocenie jurydycznej regulacji wskazanej w art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wywodziła, że przepis ten nie może być podstawą oceny, w jakiej chwili i w jaki sposób powinno się zakończyć działalność gospodarczą której dotyczyło wygasłe ex lege uprawnienie, ponieważ wskazany przepis kwestii tych w ogóle nie reguluje. Jedynie na marginesie strona dostrzega, ze przepis nie stanowi precyzyjnie, czy chodzi o "otwarcie", czy zakończenie likwidacji. W ocenie syndyka masy upadłości miarodajnym w przedmiotowej materii jest odwołanie się do przepisów, które regulują postawienie przedsiębiorcy w stan likwidacji, lub w stan upadłości obejmujący likwidację majątku upadłego. Jeżeli chodzi o likwidację - są to przepisy art. 77§1 ksh, art. 282 § 1 ksh i art. 468 § 1 ksh, jeżeli zaś o upadłość przepisy art. 2, 206 ust 1 , art. 312 ust. 1 i 2 puin. Z przepisów odnoszących się do likwidacji spółki handlowej (w tym kapitałowej) wynika wyraźnie, że otwarcie likwidacji nie wymaga natychmiastowego zaprzestania prowadzonej dotąd działalności gospodarczej, wymagane jest tylko stopniowe zakończenie interesów bieżących spółki i niepodejmowanie takich nowych interesów, które nie są potrzebne "do ukończenia spraw w toku". Termin i sposób zakończenia tych interesów pozostawiony jest zasadniczo uznaniu likwidatorów, którzy jednak powinni kierując się przy tym zasadami racjonalnej gospodarki, mającymi na celu korzyści spółki, a nie innymi motywacjami. W materii, o której mowa, szczególne rozwiązania przewidują przepisy art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Przepis ten w ocenie skarżącego wyznacza kierunek wykładni przepisów innych ustaw regulujących możliwość prowadzenia przez upadłego reglamentowanych kierunków działalności gospodarczej. Zgodnie z powołanym przepisem zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej wygasa z chwilą ogłoszenia upadłości firmy inwestycyjnej, Komisja nadzoru Finansowego posiada jednakże uprawnienie do wskazania terminu, w którym nastąpi zakończenie prowadzenia działalności maklerskiej (art. 89 ust. 2 pkt 3) w/w ustawy. Strona podkreśliła, że ustawodawca stanowi expressis verbis, że wygaśniecie zezwolenia może nastąpić później, aniżeli otwarcie likwidacji firmy inwestycyjnej oraz, że Komisja Nadzoru Finansowego może ściśle określić termin zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. Syndyk wskazał na zupełne nieuwzględnienie przepisu art. 2 puin, który stanowi istotną z punktu doniosłości zasadę prowadzenia postępowania upadłościowego. Istotnym celem postępowania upadłościowego, motywowanym w znacznym stopniu względami społecznymi (utrzymanie miejsc pracy) jest zachowanie dotychczasowego przedsiębiorstwa dłużnika" Celowi temu służą rozwiązania przewidujące: możliwość dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa przez syndyka bez zgody rady wierzycieli lub sędziego-komisarza jeżeli ma trwać nie dłużej niż trzy miesiące od daty ogłoszenia upadłości (art. 206 ust.1 pkt 1), zalecenie utrzymania i sprzedaży przedsiębiorstwa jako całości (art. 316 ust.1 puin). W tym kontekście w doktrynie prawa upadłościowego podkreśla się, że prowadzenie przedsiębiorstwa w okresie trzech miesięcy po ogłoszeniu upadłości jest nie tylko pożądane, lecz nawet konieczne ponieważ czynności poprzedzające likwidację masy upadłości wymagają odpowiedniego czasu. Według strony, organ analizując stan faktyczny w przedmiotowej sprawie zupełnie pominął eksponowany aspekt działalności syndyka masy upadłości, nie uwzględniając go w podjętej decyzji nakładającej karę pieniężną. Oceniając stanowisko zajęte w sprawie przez organ strona podkreśliła, że otwarcie likwidacji lub ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika nie pociąga za sobą natychmiastowego zaprzestania prowadzenia dotąd działalności gospodarczej. Działalność ta z licznych powodów (w doktrynie wskazuje się na potrzebę wykonania zawartych wcześniej umów, celowość dokończenia budowy, remontu albo produkcji gotowych wyrobów a nagromadzonych wcześniej surowców, dokonywanie czynności zmierzających do uzyskania wyższych wpływów itd.) powinna, a nawet musi być kontynuowana przez pewien czas, którego ustawodawca z reguły nie określa kalendarzowo. Zdaniem strony dotyczy to przede wszystkim reglamentowanej działalności gospodarczej (objętej koncesją, licencją etc.) zwłaszcza tej, która jest szczególnie użyteczna społecznie. Należą do niej niewątpliwie usługi świadczone na podstawie licencji (zezwolenia) udzielanej w trybie regulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym i ustawy o transporcie kolejowym. Zaprzestanie świadczenia tych usług przez syndyka musiałoby powodować swoisty paraliż komunikacyjny w mieście drugim co do wielkości na Dolnym Śląsku, ponieważ poza upadłą spółką nikt inny nie miał licencji na wykonywanie transportu drogowego. Oczywistym pozostaje zaś, ze każdy nowy przewoźnik nie mógłby od razu rozpocząć działalności, o której mowa. Zdaniem strony zupełnie pozbawiony realnej oceny potrzeb mieszkańców miasta, jak i życiowego doświadczenia pozostaje argument organu drugiej instancji polegający na twierdzeniu, że zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych leżało w sferze zadań samorządu terytorialnego. Idąc wskazanym tokiem rozumowania upadły posiadając jako jedyny podmiot w W. odpowiednią ilość pojazdów, kierowców, infrastrukturę do wykonywania tego rodzaju działalności miałby przestać prowadzić działalność z uwagi na brak normatywnego obowiązku dotyczącego zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności. W ocenie syndyka nie sposób polemizować ze wskazaną argumentacją. Raz jeszcze wypada podkreślić, ze oba organy nie uwzględniły motywacji syndyka masy upadłości, ani usprawiedliwionego interesu lokalnej społeczności mieszkańców W. Strona zwróciła również uwagę w kontekście rozważań organu co do skutków ogłoszenia upadłości, że zarówno w orzecznictwie i doktrynie dominuje zapatrywanie, że skutki ogłoszenia upadłości powstają z początkiem, nie zaś końcem dnia, w którym wydano postanowienie o ogłoszeniu upadłości. Konsekwentnie należałoby zatem przyjąć, że z początkiem dnia wygasają również licencje i zezwolenia udzielone na podstawie przepisów o transporcie drogowym- co prowadziłoby do niedającego się zaakceptować wniosku, że usługa transportowa wykonywana przez "A" spółkę z o.o. w W. już o godzinie 0.01 w dniu [...] roku była usługą świadczoną nielegalnie (reductio ad absurdum). Syndyk masy upadłości podsumowując rozważania podkreślił, że przepisy dotyczące otwarcia likwidacji i ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika przewidują wyraźnie możliwość (niekiedy nawet konieczność) dalszego prowadzenia przez likwidatora bądź syndyka przedsiębiorstwa w pewnym okresie, który w przypadku ogłoszenia upadłości wynosi co najmniej trzy miesiące. Przepis art. 169 ust. 2 puin nie oznacza, że zarządca bądź syndyk zobowiązany był do natychmiastowego zaprzestania prowadzonej działalności gospodarczej określonej w "koncesji, albo zezwoleniu" przyznanym przedsiębiorcy przed ogłoszeniem jego upadłości. Według zgodnego stanowiska doktryny i orzecznictwa wskazany przepis nie pozwala na podejmowanie na nowo działalności gospodarczej wymagającej koncesji albo innego rodzaju zezwolenia. Przepisy art. 16 ust.1 pkt 4, oraz 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowią rozwiązanie wyjątkowe w sferze reglamentowanej działalności gospodarczej, nie licząc się z niebezpieczeństwem powstania negatywnych skutków gospodarczo- społecznych. Strona skarżąca wskazała, że niebezpieczeństwu temu zapobiega rozwiązanie przyjęte w pokrewnej ustawie o transporcie kolejowym. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 5 tej ustawy w razie postawienia przedsiębiorcy w stan upadłości likwidacyjnej licencja nie wygasa z mocy prawa, lecz podlega cofnięciu, które zawsze wymaga pewnego okresu czasu. Również szczególnie istotne znaczenie dla przyjęcia kierunku interpretacji przepisu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym posiada rozwiązanie przyjęte w treści art. 89 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Powyższy przepis umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego wskazanie późniejszego terminu zakończenia działalności maklerskiej w razie konieczności zabezpieczenia interesu publicznego. Ustawodawca przesądził w ten sposób, że nie istnieje iunctim między wygaśnięciem uprawnienia do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, a natychmiastowym zakończeniem tejże działalności. Strona skarżąca podnosząc brak zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej art. 16 ust. 1 pkt 4, oraz art. 24 ust.3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wskazała także na konieczność opierania się uprawnionego organu administracji na względach słuszności oraz kierowania się w działaniu dobrymi obyczajami i dobrą wiarą, a także uwzględnieniem szeroko pojętego interesu społeczności lokalnej. Swoisty automatyzm i formalizm w stosowaniu prawa nie uwzględniający okoliczności zindywidualizowanego stanu faktycznego nie jest do pogodzenia z naczelnymi zasadami prawa administracyjnego. Tych wymogów nie może całkowicie przysłaniać niezbędna staranność i troska podmiotów prawa publicznego, niewątpliwie konieczna dla ochrony interesów fiskalnych Państwa. Podmioty należące do tej kategorii muszą w swych zachowaniach kierować się także usprawiedliwionym przekonaniem, że dbając o interes powszechny nie krzywdzą nikogo swoim postępowaniem. Wymóg ten w ocenie strony wydaje się oczywisty w świetle art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym urzeczywistnianie zasad sprawiedliwości społecznej jest obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej, będącej demokratycznym państwem prawa. ( Wyrok SN z 27 listopada 2003 r. ( sygn. akt I CK 316/2002). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym strona skarżąca na poparcie przedstawionej w skardze argumentacji przedłożyła dwie opinie prawne S. G. Z pierwszej wynika, że syndyk masy upadłości przy uwzględnieniu specyfiki prowadzonej działalności oraz charakteru i rodzaju realizowanych zadań mógł świadczyć usługi transportowe do dnia 21 grudnia 2011r. zarówno ze względów stricte jurydycznych jak i społecznych - potrzebę zaspakajania ważnego interesu publicznego. Z drugiej wynika brak obowiązku posiadania licencji przez podmiot utworzony przez gminę w celu realizacji zadań użyteczności publicznej (w tym - także w zakresie lokalnego transportu zbiorowego) albowiem nie posiada on statusu przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która to działalność różni się jakościowo od "gospodarki komunalnej" . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r.poz.270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.; zwanej dalej w skrócie także "ustawą"). Według art. 5 ust. 1 tej ustawy, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (...). Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy, licencja wygasa w razie likwidacji albo postanowienia o upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2. W myśl art. 24 ust. 3 pkt 3, zezwolenie wygasa w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 16 ust. 1. Z kolei przepis art. 162 ust. 2 prawa upadłościowego i naprawczego stanowi, że syndyk lub zarządca prowadzący przedsiębiorstwo upadłego nie może prowadzić działalności wymagającej koncesji albo zezwolenia, chyba że co innego wynika z ustawy lub decyzji o przyznaniu koncesji albo zezwolenia. Przedmiotem sprawy jest ocena decyzji organów administracji stwierdzającej naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego przez brak posiadania licencji na wykonywanie transportu i zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób oraz zasadność wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej na "A" spółkę z o.o. w upadłości likwidacyjnej w sytuacji dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa przez syndyka przez okres 3-miesięcy od ogłoszenia upadłości w dniu [...] r., polegającej na kontynuowaniu regularnych przewozów na podstawie licencji i zezwolenia udzielonych na rzecz "A" spółkę z o.o. - przed ogłoszeniem jej upadłości. Według organu, wobec wygaśnięcia licencji i zezwolenia na mocy art.16 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wskutek ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa komunikacyjnego, prowadzenie przewozów regularnych, stwierdzonych w dniu kontroli na podstawie wygasłej licencji i zezwolenia stanowiło naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego określonych w ustawie. Zdaniem syndyka natomiast prowadzenie dalej działalności gospodarczej na podstawie licencji, której termin ważności jeszcze nie upłynął, nie powodowało z mocy prawa wygaśnięcia licencji i upoważniało do kontynuowania przewozów na mocy art.169 ust.2 prawa upadłościowego i naprawczego na podstawie już posiadanych uprawnień, w których nie zastrzeżono utraty ich mocy z powodu ogłoszenia upadłości beneficjenta decyzji. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, iż licencja, a wraz z nią zezwolenie na przewozy regularne, wygasają z mocy prawa w razie likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości przedsiębiorcy, w związku z czym licencja i zezwolenie udzielone na rzecz spółki wygasły z dniem wydania przez Sąd Rejonowy w W. postanowienia o upadłości, obejmującej likwidację majątku upadłego, a to w dniu [...] r. Zważywszy na imperatywne brzmienie przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 3 pkt 3 (licencja, zezwolenie wygasa...) nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego, że okresy ważności licencji i zezwolenia, określone przy ich udzieleniu w decyzji administracyjnej jeszcze nie upłynęły. Skutek prawny ich wygaśnięcia wynika bowiem wprost z mocy cytowanych przepisów prawa, z woli ustawodawcy. Dlatego też przewozy regularne w ramach krajowego transportu drogowego osób, wykonywane przez stronę skarżącą po terminie wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości były przewozami wykonywanymi z uchybieniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Syndyk masy upadłości nie miał prawa korzystać z licencji i zezwolenia po ogłoszeniu upadłości spółki. Instytucja wygaśnięcia licencji nie jest tożsama z cofnięciem licencji, ponieważ nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, ale polega na ustaniu, z mocy prawa, uprawnień wynikających z wydanej licencji, w związku z zaistnieniem jednej z przesłanek określonych w art.16 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. W sprawie niniejszej nie wystąpiły także okoliczności określone w art. 13 ust. 2 tej ustawy, tj. nie doszło do przeniesienia uprawnień z licencji na innego przedsiębiorcę. Sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 2 i art.169 ust. 2 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze, poprzez nieuwzględnienie możliwości kontynuacji przez syndyka licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie ograniczonym temporalnie po ogłoszeniu upadłości, oraz konieczności uwzględnienia poprzez kontynuację działalności interesów upadłego przedsiębiorstwa. Artykuł 169 ust. 2 dotyczy przypadków, gdy przedsiębiorstwo upadłego prowadzi działalność, która wymaga koncesji albo zezwolenia (przy czym ze względów celowościowych przyjmuje się, że przepis ten powinien być stosowany także do licencji). Zasadą jest, że również wtedy, gdy koncesje, zezwolenia lub licencje dłużnik uzyskał przed ogłoszeniem upadłości, syndyk lub zarządca nie mogą prowadzić przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z ustawy lub decyzji o przyznaniu koncesji albo zezwolenia. Tymczasem właśnie zarówno licencja jak i zezwolenie - na mocy jasno brzmiących w swej treści normatywnej przepisów szczególnych odrębnej ustawy, jakimi są zacytowane wyżej postanowienia art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym – wygasły ex lege. Odwoływanie się zatem w tej materii do tekstów innych aktów prawnych jest zabiegiem w ocenie Sądu niedopuszczalnym, czyniłoby bowiem w istocie unormowania ustawy o transporcie drogowym zbędnymi w systemie prawnym. Tym samym nie można podzielić argumentacji, że w decyzji dokonano zawężającej wykładni cytowanych przepisów. Nawiązując do eksponowanego przez stronę skarżącą zagadnienia rozmaicie definiowanego w polskim systemie prawa publicznego i prywatnego pojęcia "przedsiębiorcy", jako adresata normy art. 5 ust. 3, a w konsekwencji także art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, należy zauważyć, że ustawa ta nie zawiera takiej definicji. Niewątpliwie należy więc sięgnąć do uregulowań pozostającej w sferze prawa publicznego ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U.2010.220.1447 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Z kolei według art. 2 - działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa (...), wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; j.t. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz.1591 ze zm.). Po myśli ust. 2 tego przepisu gmina może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Chodzi tu o ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t.Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), która stanowi w art. 10 ust. 1-3, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich. W takim świetle, skoro gmina dla realizacji zadania własnego w zakresie publicznego transportu zbiorowego na swoim terenie wybrała formę spółki prawa handlowego ("A" spółkę z o.o.), trzeba uznać, że spółka taka prowadzi działalność gospodarczą we własnym imieniu, posiadając status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność w zakresie transportu publicznego jest usługową działalnością gospodarczą. Tworzenie przez gminę spółek prawa handlowego oraz przystępowanie przez nią do takich spółek (czyli poprzez kapitałowe uczestnictwo w spółkach) jest wyrazem prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę. Notabene z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności "A" spółki z o.o. nie był wyłącznie publiczny transport drogowy, lecz również sprzedaż detaliczna, magazynowanie, konserwacja, naprawa pojazdów, wynajem, badania techniczne pojazdów. Zakres działalności jest więc szerszy niż tylko realizacja przez gminę zadania użyteczności publicznej. Na marginesie trzeba dodać, że wbrew stanowisku strony skarżącej syndyk nie wykonuje zadań własnych gminy. Jego zadaniem jest, generalnie ujmując, zakończenie procesu likwidacji upadłej spółki. Posiłkowo - bowiem "A" spółka z o.o. została zawiązana przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz.13 ) - wskazać wypada, że w aktualnym stanie prawnym, według art. 4 pkt 8 tej ustawy, operatorem publicznego transportu zbiorowego jest samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca (podkreślenie Sądu) uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Przekonanie zatem skarżącego, że "A" spółka z o.o. nie musiała posiadać licencji na wykonywanie transportu drogowego albowiem nie jest przedsiębiorcą, czyli nie może być uznana za adresata norm ustawy o transporcie drogowym, nie znajduje jurydycznego oparcia we wskazanych wyżej rozwiązaniach prawnych. Omawiana problematyka znalazła pewne odzwierciedlenie w orzeczeniach NSA z 22 grudnia 2010 r., II GSK 1091/09 oraz WSA w Poznaniu, z dnia 12 maja 2011 r., IV SA/po 246/11, gdyż w wyrokach tych dopuszczono zasadność udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego - w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie lokalnego transportu zbiorowego - nawet na rzecz komunalnego zakładu budżetowego. Tym bardziej trzeba przyjąć, że licencję winna posiadać spółka prawa handlowego zawiązana w tym celu przez przez gminę. Wszczęcie postępowania i nałożenie kary pieniężnej przez Inspekcję Transportu Drogowego było wobec tego zasadne i zgodne z prawem. Zważyć należy, że obejmując zarząd masy upadłości strona skarżąca nie poinformowała organu, który udzielił licencji w trybie art.14 ustawy o zmianie danych licencji, o których mowa w art.8, nie złożyła wniosku o zmianę treści licencji, w tym wniosku o przeniesienie uprawnień stosownie do treści art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, czy też udzielenie promesy. Strona miała wpływ na powstanie naruszenia i mogła powstrzymać się z wykonaniem regularnego przewozu do czasu dopełnienia warunków związanych z legalnym podjęciem wykonywania przewozu. Istniała także możliwość dzierżawy przedsiębiorstwa upadłego z całym zapleczem bazy transportowej. Proces popadania w stan upadłości jest procesem rozłożonym w czasie. Skoro upadła spółka, w której jedynym udziałowcem była gmina, to również w gestii samorządu lokalnego było zorganizowanie komunikacji zastępczej w mieście w celu realizacji zadań własnych, a to zapewnienia zbiorowego transportu lokalnego. Podnieść należy, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Jeśli natomiast sytuacja uniemożliwia poniesienie kary w orzeczonej wysokości strona może wystąpić ze stosownym wnioskiem do Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji. W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Organy prowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nie naruszyły podstawowej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art.2 Konstytucji RP. Podkreślić należy także, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorstwo komunikacyjne będące w upadłości, które zarządzane przez syndyka kontynuowało prowadzenie przewozów, na podstawie udzielonej temu przedsiębiorstwu wcześniej licencji i zezwolenia na regularne przewozy w sytuacji kiedy przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o transporcie drogowym stanowią, że licencja i zezwolenie wygasają z mocy prawa w związku z postanowieniem o upadłości przedsiębiorcy. Zarzuty i rozważania co do możliwości prowadzenia dalej działalności gospodarczej przez syndyka masy upadłości w ciągu 3-miesięcy od ogłoszenia upadłości, kwestie dotyczące koncesji, licencji, zezwoleń regulowanych ustawą prawo upadłościowe i naprawcze, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, możliwości świadczenia usług przewozowych ze względów stricte jurydycznych jak i społecznych - potrzebę zaspakajania ważnego interesu publicznego, nie są istotne w niniejszej sprawie. Podstawę materialno-prawną w przedmiotowym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy szczególnej - o transporcie drogowym, a przepisy jej jednoznacznie stanowią w art.16 ust.1 pkt.4, art. 24 ust. 3 pkt 3, że licencja i zezwolenie na przewozy regularne wygasają w razie postanowienia o upadłości przedsiębiorcy. Wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej z uwagi na konieczność uzyskania licencji. Uwagi wymaga, że nie jest to działalność regulowana, o której mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prowadzenie przez syndyka upadłego przedsiębiorstwa komunikacyjnego przewozów osób na podstawie wygasłych licencji i zezwolenia stanowiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i uprawniało organ do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania transportu. W niniejszej sprawie nie występują także okoliczności wymienione w art.92 ustawy o transporcie drogowym, wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewozy za stwierdzone naruszenia, bo syndyk masy upadłości nie wykazał, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenia. Brak wpływu i niemożność przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności. Natomiast w zebranym materiale dowodowym w niniejszej sprawie okoliczności popełnienia zarzucanego naruszenia – wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i przewozu regularnego osób bez zezwolenia były okolicznościami, które strona powinna była przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. W przywołanym przepisie chodzi o takie zdarzenia i okoliczności, które nie są typowe i których przy dołożeniu należytej staranności przy organizacji pracy przedsiębiorstwa nie sposób przewidzieć. Strona zarządzana przez profesjonalnego syndyka jako podmiot, który profesjonalnie prowadził działalność gospodarczą winna nie dopuścić do powstania naruszenia oraz zachować należytą staranność. W ślad za organem należy podnieść, że od podmiotu profesjonalnie zajmującego się prowadzeniem działalności gospodarczej wymagać należy znajomości przepisów prawa. W związku z wygaśnięciem uprawnień z licencji i zezwolenia z dniem [...]r. na skutek ogłoszenia upadłości, strona nie powinna wykonywać transportu na podstawie dokumentów okazanych do kontroli drogowej. W sytuacji gdy decyduje się na jego wykonanie winna spodziewać się, że w razie kontroli drogowej poniesie konsekwencje administracyjne przewidziane ustawą o transporcie drogowym. Chęć zapewnienia przez stronę ciągłości wykonywanych przewozów, zapewnienia potrzeb zbiorowości lokalnej, nie jest usprawiedliwieniem dla stwierdzonego kontrolą naruszenia prawa, nie stanowi też przesłanki w świetle obowiązujących przepisów prawa, która by usprawiedliwiała takie działanie przedsiębiorstwa w upadłości. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.