VII SA/Wa 2924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. W. i J. H. B.-R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. Z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożonego przez adwokata J. M., będącego pełnomocnikiem J. H. B. – R. i W. W. – odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Nr – [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ wyjaśnił, że decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr – [...] z dnia [...] listopada 2008r. wydaną w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku położonym przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: wymianę zniszczonych obróbek blacharskich, uzupełnienie orynnowania, dokończenie remontu dachu, remont kominów ponad dachem i daszka nad wejściem do budynku, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w całym budynku, naprawę ścian zewnętrznych i gzymsów ceglanych, zbicie balkonu od strony ulicy [...], zbicie odparzonych tynków z elewacji, sprawdzenie stanu technicznego stropów nad I piętrem i ewentualne dokonanie jego zabezpieczenia. Wydanie decyzji poprzedzone było oględzinami budynku dokonanymi przez inspektorów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] października 2006r. oraz w dniu [...] listopada 2008 r. Wskazały one na konieczność przeprowadzenia najniezbędniejszych remontów, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konieczność przeprowadzenia remontu wynikała również z przeglądów technicznych budynku sporządzonych w sierpniu - wrześniu 2006r. przez mgr inż. S. S. – S. oraz protokołu typu ,,B" z przeglądu technicznego budynku wykonanego w dniu [...] stycznia 2008 r. We wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 154, 155 k.p.a., wskazano, że powyższa decyzja została wydana przed czterema laty i stała się w chwili obecnej bezprzedmiotowa z uwagi na rzeczywisty stan techniczny budynku, który w tym okresie uległ drastycznemu pogorszeniu. Rozpoznając złożony wniosek organ przytoczył treść art. 155 k.p.a. oraz wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła decyzja ostateczna. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a wydana decyzja ma charakter uznaniowy. W oparcu o powołany przepis mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Dalej wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r., wydana na podsawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, co oznacza, iż w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Działania organu i wydane na tej podstawie decyzje służą ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Dlatego też art. 66 Prawa budowlanego (stanowiący szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmianie albo uchyleniu decyzji) nie daje organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru rozstrzygnięcia (brak uznania administracyjnego), a w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, obliguje organ do wydania decyzji nakazowej oraz uniemożliwia uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem organu uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2008r. w kontekście słusznego interesu strony doprowadziłoby do obejścia prawa, a decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. zniosłaby prawidłowo wydaną decyzję usuwającą stan naruszający przepisy prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. H. B. – R. oraz W. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu powiatowego, wskazując, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy do kategorii tzw. decyzji związanych, których uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Organ odniósząc się do zarzutów skarżących, dotyczących istniejących obecnie przesłanek do wydania zakazu użytkowania budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wyjaśnił, że w celu wyeliminowania wskazanego wyżej zagrożenia i naprawy obecnego złego stanu technicznego budynku wyegzekwować należy obowiązki wymienione w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., gdyż prawdopodobnie zaniechanie wykonania robót budowlanych przewidzianych w tej decyzji skutkowało w dużej mierze pogorszeniem się stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli J. H. B. – R. oraz W. W. Skarżący zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego art. 154, 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2008r. oraz nieuwzględnienie faktu, że adresatem tej decyzji jest Gmina [...], a nie skarżący; II. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: a/ art. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia w kontekście dyspozycji w/w przepisów prawa materialnego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie rozważenie ustaleń ekspertyzy autorstwa doc. dr inż. M. L. z Instytutu Techniki Budowlanej w [...] uzupełnionej jego opracowaniem z [...] grudnia 2010 r., z której wynika, że powyższy budynek winien być wyłączony z eksploatacji z uwagi na fakt, iż jego stan techniczny grozi katastrofą budowaną, zaś wykonanie decyzji z [...] listopada 2008r. byłoby zachowaniem irracjonalnym; b/ art. 10 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym, jako stronom postępowania odwoławczego wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, czym w sposób rażący naruszono ich prawa do aktywnego udziału w postępowaniu; c/ art. 80, 97 § 1, 105 § 1 k.p.a. poprzez akceptację błędnego stanowiska organu I Instancji o braku przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o uchylenie decyzji z [...] listopada 2008r r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2008 r. została wydana przed czterema laty i z uwagi na obecny stan techniczny budynku, który uległ drastycznemu pogorszeniu w stopniu uniemożliwiającym jego bezpieczną eksploatację, powinna być uznana za bezprzedmiotową. Stan techniczny budynku został potwierdzony ekspertyzą wydaną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku. Skarżący dodali że wyrokiem tutejszego Sądu wydanym w sprawie VII SA/Wa 1761/12 w dniu 24 października 2012 r. została uchylona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o wyłączeniu ww. budynku z eksploatacji. W ocenie skarżących okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem uwzględnienie wniosku o takie wyłączenie, niezależnie od okoliczności podnoszonych w tej sprawie, czyni niecelowym wykonanie robót objętych decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., których wartość opiewałaby na kwotę, której skarżący nie byliby w stanie ponieść. Dlatego w ocenie skarżących w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie art. 154 i 155 k.p.a. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów ich zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do trybu zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy jednoczesnej zgodzie strony oraz stwierdzeniu, że takiej zmianie albo uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena tego, czy strona nabyła lub nie prawo z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu treści decyzji. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie uprawnień, bądź nie mogą sprecyzować obowiązków swoich lub innych podmiotów, które byłyby korelatem uprawnień. Z kolei "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć, jako interes prawny, a nie, jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich. W każdym razie interes ten nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Taką decyzją jest niewątpliwie decyzja w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta należy do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z przesłanek z przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W niepublikowanym wyroku z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nakłada na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. W niniejszej sprawie nie zachodzą zatem przesłanki z art. 155 k.p.a. bowiem przepis szczególny którym jest art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie, do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie i zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowiłaby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 k.p.a., jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi organy administracji trafnie wskazały, iż przepis szczególny, którym jest art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., zatem zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. nie jest zasadny. Bezzasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nie rozstrzyga ponownie merytorycznie sprawy, a bada jedynie wystąpienie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika także, aby organ dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 97 § 1 i art. 105 §1 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wskazanych przepisów. Ewentualna bezprzedmiotowość lub niecelowość wykonania robót określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., czy też ich nadmierny koszt, nie daje podstaw do jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270), orzeczono jak w sentencji.