II SA/Gl 151/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Wielowieś z dnia 14 lutego 2006 r. nr XXXI/222/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 31 grudnia 2012 r. na uchwałę Rady Gminy Wielowieś nr XXXI/222/06 z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wielowieś" Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień zawartych w jej § 11 i § 12. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że jakkolwiek objęty zaskarżoną uchwałą regulamin odnosi się do wszystkich kwestii wskazanych w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm., zwaną dalej ustawą lub ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków), to niektóre jego postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe przyznane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to treści w § 11 regulaminu, w którym określono terminy, na jakie może być zawierana umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oraz wskazano formy zmiany umowy. Z kolei przepis § 12 uchwały odnosi się do kwestii warunków rozwiązania umowy, formy złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy oraz jej wygaśnięcia. Z przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika zaś jednoznacznie, że kwestie dotyczące m. in. okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności storn za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić zdaniem Prokuratora wątpliwości, że określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego (co wynika również z treści przepisu art. 6 ust. 1a ustawy), a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie dysponuje prawem pozwalającym na to, aby na treść takiej umowy wpływać. W konsekwencji uchwała zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wielowieś wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że zakwestionowane postanowienia § 11 i § 12 uchwały określające "warunki" umów mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie wykraczają zatem te postanowienia poza ustawowe upoważnienie. Jednocześnie Wójt Gminy przyznał, że postanowienia tych przepisów dotyczą takich treści, które zawarte są w umowach cywilnoprawnych, co uzasadnia ich wyeliminowanie z zaskarżonej uchwały. Mogło to jednak nastąpić stosowną uchwałą Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Odnosząc powyższe do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż tylko częściowo są one uzasadnione, a mianowicie gdy chodzi o zapisy zawarte w treści § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W przepisach tych przesądzono bowiem o konkretnych terminach wypowiedzenia umów zawieranych na czas nieokreślony i czas określony oraz o konkretnym sposobie dokonywania wypowiedzenia, które to postanowienia zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków strony powinny uzgodnić i zawrzeć w zawieranej zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy umowie. W tym zakresie organ uchwałodawczy uregulował zatem materię przypisaną wyłącznie woli stron umowy. Nadto te postanowienia, również zdaniem Sądu nie mieszczą się w przedmiocie zagadnień, które zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy mogą być określone (regulowane) w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Oznacza to zaś, że zostały one również podjęte poza delegacją ustawową, wynikającą z przedmiotowego art. 19 w zw. z art. 40 u.s.g. W konsekwencji należało przyjąć, że te zapisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1u.s.g., co dawało podstawę do stwierdzenia ich nieważności zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. W pozostałym zakresie zarzuty skargi na uwzględnienie zdaniem Sądu nie zasługują. Unormowanie zawarte w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że umowa jest zawierana na czas nieokreślony lub określony, ma zdaniem Sądu charakter wyłącznie informacyjny. Nie wprowadza ono bowiem żadnych ograniczeń, ani też nie przesądza o konkretnej treści umowy, zwłaszcza w sytuacji gdy trudno byłoby przyjąć inne okresy obowiązywania umowy od tych, o jakich w tym przepisie mowa. Podobnie trudno przyjąć, aby zmiana umowy mogła nastąpić w inny sposób niż to wynika z § 11 ust. 2 uchwały. Nadto uregulowania zawarte w tym ostatnim przepisie oraz w § 11 ust. 3 uchwały mieszczą się zdaniem Sądu w zakresie delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż dotyczą warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Tak samo w przekonaniu Sądu należy ocenić również kwestionowane postanowienia zawarte w § 12 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że te zapisy ingerowały w niedopuszczalny sposób w treść umów unormowaną zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 3 ustawy. Z tych też względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zapisy te zostały sformułowane sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W pozostałym zakresie skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mw