II OSK 2155/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1532/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. CUZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1532/12 uchylił zaskarżoną przez W. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. M. i W. P., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w poziomie parteru wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...], i budową zjazdów z ul. T. na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] - przy ul. P. w K.". W dniu 27 lutego 2012 r. [...] w K. (zwana dalej również jako [...] w K.) wniosła o uzupełnienie ww. decyzji, jednak postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił jej uzupełnienia. Na skutek odwołania [...] w K. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało ustalenia dotyczące wyznaczenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję złożył W. P., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz z ostrożności procesowej naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 528/11 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego podjęto działania zmierzające do ustalenia daty doręczenia stronom decyzji organu I instancji oraz postanowienia o odmowie uzupełnienia tej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Odwołując się do norm art. 15 w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 1 i 2 k.p.a., Sąd podkreślił, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jako czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Dlatego też przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, organ zobowiązany jest do zbadania, czy zostało ono wniesione w terminie, a tym samym czy możliwe jest ponowne rozpatrywanie sprawy w ramach postępowania odwoławczego. Cytując treść art. 111 § 1, 1a i 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów doręczeń decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r. Jedynie we wniosku o uzupełnienie decyzji oraz odwołaniu uczestnik [...] w K. podało, że decyzja organu I instancji została "przesłana stronom 10 lutego 2012 r.". Z daty stempla pocztowego wynika, że wniosek [...] w K. o uzupełnienie decyzji organu I instancji został złożony dnia 27 lutego 2012 r. Gdyby zatem przyjąć za datę doręczenia decyzji organu I instancji datę wskazaną we wniosku o uzupełnienie decyzji, to oznaczałoby to, że wniosek [...] o uzupełnienie został złożony po terminie określonym w art. 111 § 1 k.p.a., co skutkowałoby także tym, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie wniesione po terminie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił w ogóle daty doręczenia decyzji organu I instancji i data ta nadal budzi wątpliwości. W aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru, a podejmowane w toku postępowania sądowego działania zmierzające do potwierdzenia daty doręczenia decyzji organu I instancji nie przyniosły skutku. Także [...] w K. nie jest w stanie jednoznacznie wskazać tej daty, ponieważ we wniosku o uzupełnienie decyzji mowa jest o "przesłaniu decyzji 10 lutego 2012 r.", a na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestnika oświadczył, że najbardziej prawdopodobną datą otrzymania decyzji organu I instancji jest 13 lutego 2012 r. Zatem data doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie została ustalona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, co stanowiło naruszenie art. 111 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do rozpatrzenia odwołania bez jednoznacznego stwierdzenia, że wniosek [...] w K. o uzupełnienie decyzji organu I instancji został złożony w terminie i doprowadził do przesunięcia terminu do wniesienia odwołania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie do poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Jak wskazał dalej Sąd pierwszej instancji, ze względu na ww. naruszenie przepisów postępowania nie podlegały ocenie zarzuty skargi dotyczące zasadności decyzji Kolegium. W odniesieniu z kolei do zarzutu kwestionującego interes prawny [...] w K. w przedmiotowym postępowaniu, Sąd podkreślił, że [...] nie tylko jest użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio przylegającej do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale jest także użytkownikiem działki objętej tym wnioskiem. Nadto, Sąd stwierdził, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 528/11 zapadły w innej sprawie nie jest wiążący ani dla organów administracji publicznej ani dla sądów. Z kolei interpretacja przepisów dotyczących dostępu do drogi publicznej dla celów ustalenia warunków zabudowy nie budzi obecnie wątpliwości interpretacyjnych i przyjmuje się, że teren planowanej inwestycji musi mieć dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a, w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu i: - niezobowiązaniu operatora publicznego Poczty Polskiej do przedstawienia duplikatu potwierdzenia odbioru przez uczestnika [...] decyzji organu I instancji, ewentualnie wyciągu z rejestru przesyłek poleconych, potwierdzającego datę odbioru decyzji organu I instancji przez [...], - niezobowiązaniu uczestnika [...] do przedłożenia dokumentów, potwierdzających datę odbioru decyzji organu I instancji, skoro w ocenie Sądu, przedłożone przez organ akta postępowania nie były wystarczające do ustalenia daty doręczenia uczestnikowi postępowania decyzji organu I instancji, pomimo, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w powyższym zakresie było niezbędne do usunięcia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, 2. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej Sądu w zakresie kontroli legalności działalności organów administracji publicznej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, 3. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. polegające na nieoddaleniu skargi skarżącego W. P. wobec stwierdzenia przez Sąd niezasadności podniesionych przez niego w skardze zarzutów, 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewskazaniu dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnieniu. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że Sąd nie przeprowadził z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu i nie zobowiązał operatora publicznego do przedstawienia duplikatu potwierdzenia odbioru przez [...] w K. decyzji organu I instancji, ewentualnie wyciągu z rejestru przesyłek. Tymczasem wniosek z dnia 24 lutego 2012 r. o uzupełnienie decyzji, a w konsekwencji także odwołanie od decyzji organu I instancji, zostały złożone w terminie, jednak pełnomocnik nie posiadał żadnego urzędowego poświadczenia tej daty i nie mógł udzielić kategorycznej odpowiedzi w tym zakresie. Dokumenty takie posiadać może jedynie organ lub Poczta Polska, za pośrednictwem której nadano przesyłkę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z tych też przyczyn przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola była nieprawidłowa. Nadto strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wobec uznania za niezasadne zarzutów skargi Sąd ten powinien skargę oddalić. Wskazała także na braki w sporządzonym uzasadnieniu, w szczególności nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu. Wykazanie zaś, czy chociażby podjęcie przez stronę skarżącą kasacyjnie próby rozważenia istotności wpływu zarzuconego uchybienia procesowego na treść wyroku prowadzić by musiała do wniosku, iż tak postawiony zarzut musiał okazać się bezskuteczny. Powiązano go bowiem z niedokonaniem przez Sąd Wojewódzki czynności wyjaśniających, które zdaniem autora skargi kasacyjnej, były niezbędne dla wyjaśnienia sprawy i w czym upatrywano naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Warunkiem zatem uruchomienia tego narzędzia procesowego jest powzięcie przez sąd istotnych wątpliwości co do określonych faktów, których potwierdzenie lub zanegowanie może mieć znaczenie dla oceny działań organu administracji w konkretnej sprawie, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Regulacja ta nie może być zatem interpretowana w oderwaniu od istoty sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej ani też od materii rozpatrywanej przez sąd sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne załatwianie spraw administracyjnych, tylko dokonanie oceny czy organy administracji działały zgodnie z prawem (czego konsekwencją było też wskazanie w skardze kasacyjnej naruszeń art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec powyższego skorzystanie przez Sąd z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów powinno mieć miejsce w przypadku, gdy analiza tych dokumentów jest niezbędna do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Z tego też powodu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowany pogląd, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza zaś w kierunku wykazania, że skoro organy administracji nie przeprowadziły dowodów ze zwrotnych doręczeń decyzji, to obowiązkiem sądu było przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego polegającego na zobowiązaniu operatora publicznego Poczty Polskiej do przedstawienia duplikatu potwierdzenia odbioru przez uczestnika [...] decyzji organu I instancji, ewentualnie dostarczenia wyciągu z rejestru przesyłek poleconych, potwierdzającego datę odbioru decyzji organu I instancji przez [...]. Inaczej mówiąc strona skarżąca kasacyjnie domaga się, aby Sąd Wojewódzki przeprowadził postępowanie dowodowe w takim zakresie, do którego były zobowiązane organy administracji, a które nie wykonały swojego zadania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju działanie polegające na zastępowaniu przez sąd administracyjny organów administracji nie ma żadnej podstawy prawnej, a zatem i zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Dodać jednak trzeba, że głębsza refleksja nad przyczynami uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji, w kontekście wspomnianego na wstępie niedokonania przez autora skargi kasacyjnej rozważań co do istotności wpływu zarzuconego uchybienia na wynik sprawy, prowadzi do wniosku, iż zarzut postawiono nietrafnie. Oto bowiem podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki było to, iż SKO rozpoznało odwołanie od decyzji, nie wykonując podstawowego obowiązku formalnego, jakim było porównanie dat doręczeń decyzji z datami wpływu środka odwoławczego, przy czym Kolegium nie dysponowało w ogóle zwrotnymi poświadczeniami odbioru ww. pism, których nie było w aktach sprawy, a także nie dostarczono ich do Sądu do dnia rozprawy, pomimo wielokrotnych wezwań, a nawet odroczenia z tego powodu rozprawy. Organy nie podjęły też własnej inicjatywy, zmierzającej do potwierdzenia już w toku postępowania sądowego, doręczenia kluczowej w sprawie korespondencji, np. duplikatu potwierdzenia odbioru, czy też wyciągu z rejestru przesyłek poleconych. Sąd Wojewódzki, wydając w tych okolicznościach wyrok, nie oceniał oczywiście problemów z doręczeniem mu brakujących dowodów, lecz oceniał wadę przeprowadzonego przez Kolegium postępowania i w tym zakresie nie miał żadnych wątpliwości, że organ ten nie wykonał podstawowego badania formalnego w sprawie, rozpatrując odwołanie bez sprawdzenia, czy ze względu na bieg terminów procesowych odwołanie to mogło być w ogóle przedmiotem postępowania odwoławczego i ta właśnie okoliczność była przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wcześniej powiedziano art. 106 § 3 p.p.s.a. stwarza sądowi administracyjnemu możliwość podjęcia działań dowodowych, gdy ujawni się wątpliwość co do okoliczności, które mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie. Kontrola postępowania administracyjnego prowadziła zaś do zasadnego wniosku, że organ odwoławczy podjął czynności i wydał decyzję bez ustalenia, czy odwołanie wpłynęło w terminie. Wobec powyższego, bez żadnych wątpliwości co do zaniedbań dowodowych w opisanym zakresie, Sąd Wojewódzki rozstrzygnął sprawę i nie było zatem żadnej podstawy, aby Sąd ten musiał na wspomnianej podstawie wykonywać jakiejkolwiek czynności dowodowe. Nie mógł zatem uchybić ani ww. przepisowi, ani też art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., gdyż zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję z innych powodów niż zarzucone w skardze. Nie okazał się wobec tego zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., ponieważ, jak wynika z powyższych wywodów Sąd podał prawidłową podstawę rozstrzygnięcia i właściwie ją uzasadnił. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.