II OSK 1929/13

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Prusice – Rady Miasta i Gminy Prusice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 188/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 12 lit. 1) załącznika do uchwały Rady Gminy Prusice z dnia 31 lipca 1992 r. nr XX/136/92 w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Gmin Bychowo oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 168/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Gminy Prusice z dnia 31 lipca 1992 r. nr XX/136/92 w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Gmin Bychowo, w punkcie I. stwierdził, że § 12 lit i) załącznika do uchwały Rady Gminy Prusice z dnia 31 lipca 1992 r. nr XX/136/92 narusza prawo; w punkcie II. określił, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że we wniesionej skardze Wojewoda Dolnośląski zarzucił uchwale Rady Gminy Prusice we wskazanym fragmencie istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz.. 95 ze zm.), a także w związku z art. 3 Konstytucji R.P. W zaskarżonym § 12 lit. i) załącznika do uchwały przyjęto, że: ,,Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia". Zdaniem Wojewody osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku funkcji. W ocenie Wojewody, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia związku. Funkcja członka zgromadzenia związku komunalnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek komunalny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego i kontrolnego związku. Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że zagadnienie diet nie jest materią statutową i w ogóle nie powinno się z nim znajdować. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Rada, podejmując § 12 lit. i) załącznika do uchwały, działała bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku komunalnego do przyznawania i ustalania wysokości diet dla członków takiego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia zapisu uchwały w tym przedmiocie nie daje zarówno art. 67 ust. 2 - przewidujący, co powinien określać statut związku, jak i art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę Gmina Prusice wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwala lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Dalej powołując się na art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że skoro o ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, organ nadzoru przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miał obowiązek wezwać Radę Miasta i Gminy w Prusicach do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, konsekwencją nie wezwania Rady Miasta i Gminy w Prusicach do usunięcia naruszenia prawa jest obowiązek odrzucenie skargi przez WSA we Wrocławiu z powodu przedwczesnego złożenia skargi, na podstawie art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. To, iż przepis powyższy został dodany z dniem 30.05.2001 r. ustawą z 11.04.2001 r. (Dz. U. 2001 nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie jest przeszkodą w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje zagadnienie stosowania przepisów oraz przepis powyższy stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa). W tych okolicznościach istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, iż zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku jak i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach. Jak podkreślono, art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa elementy, które powinien zawierać statut związku, przy czym nie jest to katalog zamknięty. Dlatego kwestia diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek. Regulacja w statucie związku problematyki diet jest regulacją autonomiczną statutu, dlatego kwestionowanie przez organ nadzoru uprawnienie do ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia narusza art. 67 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że zaskarżony zapis załącznika do uchwały Rady Gminy Prusice został wydany z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Gminy Prusice w sposób istotny narusza prawo brak jest bowiem normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez Radę Gminy Prusice uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają, w ocenie Sądu, powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zastanawiając się bowiem nad zagadnieniem, czy w świetle art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zgromadzenie związku międzygminnego (wcześniej związku komunalnego) posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., Sąd stwierdził, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12), że brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Dodatkowo Sąd wskazał, że obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, jednak nie zawierała przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tym samym Sąd uznał, że przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i ten przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia. Dalej Sąd stwierdził, że takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku, tj. art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95), w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały, jak i z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej. Brak w tym wykazie określenia kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, bowiem zagadnienie diet członków zgromadzenia jest materią statutową, z uwagi na brak ustawowego zakazu regulowania tej problematyki w statucie. Sąd wskazał w tym zakresie na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również, jak wskazał Wojewoda, wcześniejsza Konstytucja (obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wprowadzała rozwiązanie zgodnie z którym przestrzeganie praw jest podstawowym obowiązkiem każdego organu, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. (art.3). Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków poważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Wobec powyższego Sąd uznał, że brak było przepisu obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet dla członków zgromadzenia tego związku. Uznając za nietrafny wniosek o odrzucenie skargi Sąd wskazał, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g., nie jest zobowiązany do wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 p.p.s.a., i nie jest tez krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona przedmiotowej skargi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Prusice, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok ten w całości i podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 52 § 1, § 2 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewezwanie Rady Miasta i Gminy Prusice przez organ nadzoru przed wniesieniem skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego, do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona skarga została przedwcześnie złożona do sądu administracyjnego, a Sąd nie odrzucił złożonej skargi pomimo naruszenia ww. przepisów; 2) art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji niniejszej sprawy pomimo tego, iż obowiązuje uchwała Zgromadzenia Związku Gmin Bychowo nr VI/17/2000 z dnia 14 lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet podjęta na podstawie zaskarżonego przepisu; 3) art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji własnej wnikliwej analizy sprawy i oparcie się przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych przez organ nadzoru, co stanowi jawne naruszenie zasady dążenia przez Sąd rozstrzygający dana sprawę do ustalenia prawdy obiektywnej, a także narusza zasadę bezpośredniości będącą jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego; 4) art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt II zaskarżonego wyroku, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku w sytuacji, gdy zaskarżony przepis uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego nie jest wykonalny i nie wymaga wykonania; - "a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd do ponownego rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.)". II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie: art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 i art. 65 oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) polegającej na przyjęciu, że Rada Gminy w Prusicach nie posiadała i nie posiada kompetencji ustawowych i statutowych do ustalenia w statucie Związku Gmin Bychowo zasad przyznawania diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego, czym Sąd naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie dla aktów prawa miejscowego (autonomię legislacyjną gminy); - "a w konsekwencji nieuchylenie do ponownego rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.)". Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, lub w przypadku zajścia jedynie naruszenia prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ora zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 52 § 1, § 2 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przy pomocy którego zakwestionowano możliwość rozpoznania skargi przez Sąd I instancji z uwagi na niewyczerpanie przysługujących Wojewodzie środków poprzedzających wniesienie skargi. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia zasadę, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Z sytuacją, o której mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., gdy ustawa stanowi inaczej, mamy do czynienia w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego w sprawach, o których mowa w rozdziale 10. Nadzór nad działalnością gminną, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Złożenie zatem skargi złożonej w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut polegający na rozpoznaniu przez Sąd I instancji przedwcześnie złożonej przez Wojewodę Dolnośląskiego skargi w miejsce jej odrzucenia. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kwestią sporną jest to, czy w statucie związku międzygminnego mogą być zawarte postanowienia dotyczące zasad przyznawania diet dla członków zgromadzenia tego związku. Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 69 ust. 3 ww. ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Powołany zaś w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 25 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym w niniejszej sprawie okazało się rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia. W przedmiotowej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, w którym stwierdzono, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Powtórzyć zatem należy, że rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego jest to zgromadzenie. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów za niezasadne należy uznać twierdzenia skarżącej Gminy, jakoby powołane przepisy mogły stanowić podstawę do ustalenia przez zgromadzenie związku międzygminnego wysokości diet dla członków tego zgromadzenia. Powyższej konkluzji nie mogły podważyć powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji RP. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powołane przepisy stanowią zatem, że akty prawa miejscowego, jako wymagające wyraźnego przepisu ustawy upoważniającego do ich wydania, nie mogą być sprzeczne z przepisami aktów powszechnie obowiązujących. Jak wywiedziono powyżej żaden z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera podstawy do uregulowania kwestii diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego. Wobec powyższego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zawarcie w statucie Związku Gmin "Bychowo" postanowień przyznających zgromadzeniu tego Związku kompetencje do ustalania zasad przyznawania diet dla członków zgromadzenia, nastąpiło z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.