II OSK 1911/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Op 87/13 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sygn. akt II SA/Op 87/13 w sprawie ze skargi L. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Namysłowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 60 m z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi pracą anten oraz przyłączem energetycznym, na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie N., Z.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sygn. akt II SA/Op 703/10 uchylił obie ww. decyzje. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły, dlaczego obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza się wyłącznie do wskazanych w decyzji nieruchomości podczas, gdy "już z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że w obszarze oddziaływania inwestycji potencjalnie znajdują się dalsze nieruchomości np. działki [...], [...], [...] czy [...]". Ponadto, organ I instancji nie odniósł się do zgłoszenia udziału w postępowaniu mieszkańców wsi S. Jak zauważył Sąd, w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), które nadało nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. W wyniku tej nowelizacji zmianom uległy kryteria, według których kwalifikuje się daną inwestycję z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, jako wymagającą sporządzenia raportu obligatoryjnie, czy też fakultatywnie. Z dniem 15 listopada 2010 r. weszło również w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., które jednak wobec regulacji z § 4 nie ma zastosowania w sprawie. Jak zaznaczył Sąd, w obowiązującym stanie prawnym sprawy rozstrzygająca jest lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności, a zatem możliwość rzeczywistego negatywnego oddziaływania emisji przedsięwzięcia (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2004 r.). Organy obu instancji w tym zakresie nie przeprowadziły wymaganych dowodów, co skutkowało uznaniem, że ich rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. Przyjmując, że wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten wchodzących w skład planowanej inwestycji nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, organy powołały się na ustalenia faktyczne oparte na dowodach, których przeprowadzenia nie można stwierdzić na gruncie akt sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Końcowo Sąd wskazał organowi, aby ten odniósł się również do zarzutu nałożenia się pól promieniowania ze stacji istniejącej telefonii na promieniowanie obecnie planowanej inwestycji sieci telefonii. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Namysłowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. nr 138, poz. 1554) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. Zdaniem organu obszar oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) obejmuje nieruchomości: N., Z., działkę nr [...]; N., Z., działkę nr [...]; N., Z., działkę nr [...] oraz N., Z., działkę nr [...]. Projektowana inwestycja jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S., N. (uchwała Nr XXVIII/415/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 29 czerwca 2001 r., Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 69. poz. 552), zgodnie z którym działka nr [...], położona w miejscowości N., Z. zlokalizowana jest na terenie, oznaczonym symbolem Rp, tj. na terenie gruntów ornych. Stosownie do § 4 ust. 11 planu dopuszczalna jest na niej lokalizacja przedmiotowej stacji. Następnie organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy przewidywalnych rozkładów pól elektromagnetycznych w płaszczyźnie poziomej i pionowej dla anten sektorowych (o mocy promieniowania izotopowego dla 3 anten po 1706 W), montowanych na stalowej wieży na wysokości 55,5 m n.p.t. wynika, iż zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., przedmiotowa stacja bazowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż w odległości do 70 m brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności, a pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy równej lub większej 0,1 W/m² wystąpią tylko na znacznej wysokości powyżej 40,9 m n.p.t. (na głównych kierunkach promieniowania anten), przy czym ich maksymalny zasięg nie przekroczy odległości 40 m (licząc od środka elektrycznego anten sektorowych). Promieniowanie o wartościach ponadnormatywnych wystąpi zatem tylko i wyłącznie na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludzi, tzn. nie wystąpi w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Stosownie do tego organ uznał, że na realizację przedmiotowej stacji bazowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do kwestii ustalonego obszaru oddziaływania, organ wskazał, że będą znajdować się w nim tylko te nieruchomości, które objęte są działaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach emitowanych przez anteny sektorowe montowane na stalowej wieży. Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz części rysunkowej (przedstawiającej przewidywany obszar i rozkład pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla 3 anten sektorowych - stanowiący załącznik graficzny dołączony do projektu budowlanego - część telekomunikacyjna) wynika natomiast, iż dla projektowanej stacji bazowej maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy równej lub większej 0,1 W/m² dla przewidzianych do zamontowania anten sektorowych G, H i I o mocy E1RP 1706 W (pracujących w systemie GSM) nie przekroczy odległości 36,9m. - licząc od środka elektrycznego anteny. Pola elektromagnetyczne o wartościach mocy równej lub większej 0,1 W/m² swoim zasięgiem obejmą tylko działki o nr ewidencyjnym - [...], [...], [...] oraz [...], na których zgodnie z obowiązującym planem miejscowym ustalono przeznaczenie terenów, oznaczone na rysunku symbolem Rp, tj. grunty orne, Mr tj. zabudowa zagrodowa i Rz tj. łąki i pastwiska. Jedynie na terenie oznaczonym jako Mr dopuszcza się zabudowę mieszkalną o wysokości do 10 m od poziomu terenu do szczytu kalenicy z miejscami dostępnymi dla ludzi, a na pozostałych terenach brak jest możliwości takiej zabudowy. Nie ma zatem możliwości budowy obiektów o wysokości 55, 5 m, w których mogłyby znajdować się miejsca dostępne dla ludności. W sprawie dokonano również oceny co do występowania nakładania się pól promieniowania ze stacji istniejącej telefonii sieci [...] na promieniowanie przedmiotowej inwestycji. Na podstawie "Wyrysu z mapy ewidencyjnej skala 1: 5000" /zał. nr 3/ wydanego przez właściwy organ z dnia 10 kwietnia 2012 r. ustalono, iż odległość w linii prostej pomiędzy istniejącą stacją a projektowaną stacją telefonii komórkowej wynosi ok. 656 m. Jako materiały dowodowe wykorzystano również zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektroenergetyczne złożone do Starosty Namysłowskiego przez operatorów instalacji tj. [...] Sp. z o.o. z dnia 24 czerwca 2011 r. oraz [...] S.A. z dnia 17 czerwca 2011 r. dotyczące eksploatacji instalacji w N.. Ponadto [...] Sp. z o.o. do zgłoszenia załączyła sprawozdanie nr 315/S/2008 z pomiarów pól elektroenergetycznych zakresu 10MHz - 38GHz wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska, przez Laboratorium Badawcze [...], a [...] S.A. załączył sprawozdanie nr [...] z pomiarów natężenia pól elektroenergetycznych dla celów ochrony środowiska wykonanych w otoczeniu Stacji Bazowej [...], przez [...] Sp. z o.o., [...]. Uwzględniając zgromadzone dowody, organ wskazał, że jednostki badawcze dokonały łącznie pomiarów w 73 punktach (pionach pomiarowych) usytuowanych wokół stacji na wysokości 0,3-2 m od terenu oraz wysokości zainstalowania środka anten nad poziomem terenu 54,4 m i nie stwierdzono występowania promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej poziom dopuszczalny 0,1 W/m². Skoro zatem promieniowanie elektromagnetyczne emitowane z istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości pionowej ok. 54 m od środka anteny nie przekracza dopuszczalnych norm, to tym bardziej nie będzie negatywnie oddziaływać na projektowaną stację zlokalizowaną w odległości ok. 656 m. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany w kwestii ewentualnego kumulowania się oddziaływań sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor przedstawił swoje stanowisko w kwestii ewentualnego kumulowania się oddziaływań pochodzących od planowanej inwestycji w związku z istniejącą już w jej sąsiedztwie inną stacją bazową w piśmie z dnia 23 czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania L. P., Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji szczegółowo uzasadnił, w jaki sposób ustalił obszar oddziaływania projektowanej inwestycji oraz przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające co do ewentualnych miejsc dostępnych dla ludności, które znajdują się w polu promieniowania poszczególnych anten projektowanej inwestycji, powołując się na zapisy planu miejscowego. W świetle § 4 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 4 ust. 11 lit. a i § 4 ust. 12 lit. a miejscowego planu, oznaczenie części działki nr [...] k.m. [...] symbolem Mn powoduje, że L. P. jako jej właściciel, będzie mógł w tej części sytuować nowe budynki (np. mieszkalne) lub modernizować istniejące, o ile ich wysokość nie przekroczy 8 m. W częściach oznaczonych symbolem Rp i Rz nie będzie natomiast mógł sytuować w ogóle obiektów gabarytowych niezwiązanych z produkcją rolną. Odnosząc się do zarzutu związanego z sumowaniem się energii anten z różnych źródeł, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zaleceniem Sądu, organ I instancji odniósł się do kwestii nakładania się pól promieniowania ze stacji istniejącej telefonii sieci [...], na działce nr [...] k.m. [...], na promieniowanie projektowanej inwestycji sieci telefonii [...]. Zdaniem Wojewody, nie można uznać, iż pojawi się zjawisko ewentualnego nakładania się pól, bowiem odległość pomiędzy maksymalnymi zasięgami promieniowania wskazanej anteny [...] oraz projektowanej anteny [...] wynosi ok. 581,47 m. Ponadto, rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) nie wymaga badania wzajemnego oddziaływania sąsiadujących instalacji radiokomunikacyjnych, a przedmiotowa inwestycja nie będzie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z tego też względu organ nie mógł zobowiązać inwestora do przeprowadzenia badania tego zjawiska. W wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Sąd nie zobowiązał organu do zbadania zjawiska nakładania się pól elektromagnetycznych, a jedynie do odniesienia się przez organ I instancji do tego zarzutu. Odpowiadając na zarzut przyjęcia przez organ I instancji błędnego obrazu wiązek promieniowania wszystkich anten oraz zaakceptowania ustaleń przedłożonych przez inwestora, organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie mieści uprawnienie do żądania od inwestora przedłożenia analiz promieniowania w sytuacji, gdy inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W projekcie zagospodarowania terenu osoby posiadające stosowne uprawnienia (m.in. o specjalności telekomunikacyjnej) naniosły przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych, stosowanie do § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję złożył L. P., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenia kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie: - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z uwagi na nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania w sposób merytoryczny; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 1, 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności nie ustalenie mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, nie zsumowania ich mocy, nie wskazania innych źródeł, nie określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie; - art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonywanie kwalifikacji inwestycji w zakresie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ nieuprawniony, który nie może nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i to w dodatku nie na podstawie karty informacyjnej, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) stanowi podstawę kwalifikacji inwestycji. - art. 5 pkt. 1 lit. b ustawy oraz § 4 rozporządzenia z 2004 r. poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) w środowisku; - art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. rozporządzeniem z 2004 r. poprzez przywołanie całego normatywu bez konkretnej jednostki prawnej; - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niedokonanie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w szczególności niepodanie, czy dopuszcza on budowę wysokich obiektów budowlanych zaliczanych do budowli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dopuścił do udziału w postępowaniu [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Uwzględniając powyższą skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie na wydany uprzednio w sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 703/10 i związanie nim zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), podkreślając, że nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od tej oceny i wskazań co do dalszego postępowania. Oceniając natomiast okoliczności niniejszej sprawy, Sąd przyjął, że w nieustalonym wszechstronnie przez organ stanie faktycznym w trybie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na zasadzie przywołanych przepisów w podstawie prawnej decyzji, tj. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. Ponadto, organy obu instancji nie zastosowały się w pełni do wskazań określonych w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., czym naruszyły art. 153 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, sprawdzenie zgodności projektu budowlane z wymogami ochrony środowiska wymagało ustalenia w pierwszej kolejności, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak zaznaczył Sąd, jest ona konieczna dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym oraz w świetle regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), Sąd stwierdził, że nie wszystkie instalacje emitujące pola elektromagnetyczne są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Analizując przewidywalne rozkłady pól elektromagnetycznych dla anten sektorowych (uwzględniając moc promieniowania izotopowego dla 3 anten) w świetle ww. rozporządzenia z 2004 r., organy zgodnie przyjęły, że przedmiotowa stacja bazowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Oba organy dokonywały powyższych rozważań na zasadzie § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2004 r., ograniczając się wyłącznie do anten sektorowych. Żaden jednak organ nie rozważał, jaki wpływ na kwalifikację przedsięwzięcia, a tym samym wyznaczenie obszaru oddziaływania spornego obiektu ma przepis § 4 rozporządzenia, który stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Bezzasadnie zatem organy pominęły kwestię radiolinii, w tym ich wpływu na obszar oddziaływania spornego obiektu, skoro stacja bazowa obejmuje także anteny radioliniowe (RL1 - RL5). Wprawdzie, z § 2 i § 3 ww. rozporządzenia z 2004 r. wynika, że anteny linii radiowej jako samodzielnie nie podlegają jego przepisom, jednakże przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się tylko wówczas, gdy inwestycja obejmuje wyłącznie wykonanie radiolinii. W sytuacji, gdy inwestycja nie obejmuje wyłącznie wykonania radiolinii, to ich istnienie i ich parametry należy uwzględnić przy stosowaniu regulacji z § 4 rozporządzenia z 2004 r. Następnie Sąd wskazał, iż z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika jednoznacznie, że nie rozważono i nie zbadano możliwości i zakresu stosowania przepisu § 4 ww. rozporządzenia w oparciu o dowody zebrane w sprawie, w tym dotyczące również radiolinii. Organy zatem z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie poczyniły istotnych ustaleń w świetle § 4 rozporządzenia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe, ocena materiału dowodowego i ustalenia nie dotyczyły całej inwestycji obejmującej: stację bazową telefonii komórkowej [...] (stalowej wieży kratowej o wysokości 60m z antenami sektorowymi /3 x Kathrein 800/ i radioliniowymi /RL1-RL5/, urządzeniami sterującymi pracą anten oraz wewnętrzną linią zasilającą). Nadto, w sprawie organy były zobowiązane do prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Kwestia ta jest zaś następstwem dokonania właściwej kwalifikacji wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Na dokonanie prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, mając na uwadze m.in. parametry wszystkich anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych istniejących oraz planowanych w ramach przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 2 w ust. 1 pkt 7 i § 3 w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, wskazywał Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Organy nie dostosowały się do wskazań, bowiem ustalenia poczyniły wyłącznie, co do trzech anten. Tymczasem nie może ujść uwadze organom, iż kryterium kwalifikującym inwestycję z przedmiotowego zakresu do sporządzenia raportu nie jest tylko wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowego oraz częstotliwość emitowanego pola elektromagnetycznego, ale również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. W obecnym stanie rozstrzygająca jest lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności, a zatem możliwość rzeczywistego negatywnego oddziaływania emisji przedsięwzięcia. Tę okoliczność należy zbadać w całokształcie przedsięwzięcia, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, obejmującego swoim zakresem również radiolinie. Organy powinny zatem dokonać niezbędnych ustaleń co do całej inwestycji, a następnie ich wyniki poddać analizie, mając na uwadze nie tylko anteny sektorowe. Jako błędne, ocenił Sąd pierwszej instancji stanowisko organów o braku podstaw do badania kwestii kumulacji pól w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., bowiem przepis ten w tej sprawie nie ma zastosowania. Stąd wywody w tej materii są bezpodstawne. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje, naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Pozostałe rozstrzygnięcia w sprawie podjęto na podstawie art. 152, art. 200 p.p.s.a. Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania aktualne pozostały te wynikające z wyroku wydanego na gruncie niniejszej sprawy w dniu 6 grudnia 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy ani decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. wydana w postępowaniu oznaczonym jako: [...] ani decyzja Starosty Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nie naruszały przepisów prawa materialnego, o których mowa w podstawach kasacyjnych numer 5 i 6 w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy ani ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zarówno organ I jak i II instancji naruszyły ten przepis; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, z jakich względów przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu należy stosować przepis, o którym w podstawie kasacyjnej numer 6 w ponadto brak w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania; 4. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wspomnianym wyroku uchylił obie ww. decyzje; - II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 5. normy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawem budowlanym zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.),zw. dalej rozporządzeniem, poprzez przyjęcie, iż wspomniany przepis rozporządzenia stanowi przepis odrębny, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wprowadzający związane z planowaną przez [...] inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a zatem należy go uwzględniać przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu; 6. § 4 rozporządzenia poprzez zastosowanie (uznanie, iż organ I i II instancji winien był zastosować normę prawną wynikającą z tego przepisu), pomimo, że przepis § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 wzmiankowanego rozporządzenia wyraźnie wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a ponadto na terenie zakładu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie nie ma zrealizowanego innego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, którego parametry charakteryzujące jego skalę należałoby z nim sumować. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu kasacji zawarto obszerną argumentację na poparcie podniesionych podstaw kasacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów procesowych uzależniono zaś od zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty opisane w pkt 5 w powiązaniu z zarzutem opisanym w pkt 3 mają usprawiedliwioną podstawę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że oba organy dokonywały powyższych rozważań w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2004 r., ograniczając się wyłącznie do anten sektorowych Przyjmując według § 4 rozporządzenia, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do planowanych przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie obiektu sumuje się, Sąd Wojewódzki wyprowadził wniosek, że organy bezzasadnie pominęły kwestię radiolinii, w tym ich wpływ na obszar oddziaływania spornego obiektu, skoro stacja bazowa obejmuje także anteny radioliniowe (RL1 - RL5). Odnośnie sposobu rozumienia § 2 i § 3 ww. rozporządzenia Sąd Wojewódzki przyjął, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się tylko wówczas, gdy inwestycja obejmuje wyłącznie wykonanie radiolinii. W sytuacji odwrotnej, gdy inwestycja nie obejmuje wyłącznie wykonania radiolinii, to istnienie i parametry radiolinii należy uwzględnić przy stosowaniu regulacji z § 4 rozporządzenia z 2004 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, iż był to zasadniczy i właściwie jedyny powód do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem przyjęto, że skutkiem pominięcia radiolinii było naruszenie art. 153 p.p.s.a. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii zauważyć trzeba, że w poprzednim wyroku tego Sądu (sygn. akt II SA/Op 703/10) w ogóle nie rozważano ewentualnego wpływu radiolinii, a zatem trudno dopatrywać się w tym względzie naruszenia zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. Opisanego wyżej poglądu, dotyczącego obowiązku uwzględnienia w rozważaniach organów radiolinii, który miał kluczowe znaczenie dla uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki nie uzasadnił powołując się jedynie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2289/11, który nie jest dostępny w powołanym przez Sąd źródle na stronie http://orzeczenia.nsa.gov. Niezależnie jednak od powołania się na orzecznictwo, Sąd Wojewódzki winien wyjaśnić z czego wywodzi przyjęty sposób rozumienia omawianych przepisów rozporządzenia z 2004 r., tj. § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 4. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy analizowały sytuację prawną i faktyczną sprawy w świetle przepisów tego rozporządzenia, stosując się do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że w § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2004 r. nie występuje sformułowanie, które dawałoby podstawę do przyjęcia poglądu, że anteny linii radiowej, jako takie, samodzielnie nie podlegają przepisom tego rozporządzenia, co miałoby prowadzić do wyłączenia zakresu regulacyjnego rozporządzenia do sytuacji związanej z wykonaniem przedsięwzięcia złożonego z samej radiolinii. W przepisach tych (§ 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2004 r.) wymieniono trzy rodzaje instalacji (radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne) dodając po przecinku zwrot "z wyłączeniem radiolinii". W przepisach tych nie występują w odniesieniu do tego ostatniego zwrotu określenia "jako takie" ani też "samodzielnie". Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił zaś toku swojego rozumowania które doprowadziło go do wniosków przyjętych w wyroku. Wyjaśnienie znaczenia analizowanego przepisu byłoby zgodne z przyjętą przez Sąd Wojewódzki wykładnią, tylko wówczas gdyby po słowach "z wyłączeniem radiolinii" dodano słowa "stanowiących oddzielną instalację". Tak jednak się nie stało. Przy ówczesnym brzmieniu przepisów, ich rekonstrukcja językowa wskazuje, że legislator wyłączył badanie emisji promieniowania radiolinii z wymienionych wcześniej trzech rodzajów instalacji. Za takim rozumieniem przepisu przemawia również i to, że funkcją radiolinii jest zapewnienie transmisji pomiędzy stacją bazową, a kontrolerem stacji bazowej za pośrednictwem innych stacji, nie zaś emitowanie promieniowania odbieranego przez telefony komórkowe Nawet zatem, gdyby rozważać efekt kumulacyjny radiolinii, to odwołując się do profesjonalnego wyjaśnienia szczegółów o charakterze technicznym, zawartych w piśmie uczestnika postępowania, sygnowanego przez Prezesa [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. z dnia 3 marca 2015 r., zgodzić się trzeba, iż efekt kumulacji (nakładania się fal elektromagnetycznych) najczęściej występuje przy antenach sektorowych o tym samym azymucie i zbliżonych kątach pochylenia ich osi. Efektem tej kumulacji jest wzrost gęstości mocy z poszczególnych źródeł w określonym miejscu przestrzeni, zależy on od mocy promieniowania i charakterystyk promieniowania anten. Efekt zaś kumulacji anten sektorowych i radiolinii jest, zdaniem Stowarzyszenia, podobny. Wyjaśnia się też w tym piśmie, że wiązka anteny radioliniowej zazwyczaj o małym kącie promieniowania (do 3 st. kątowych) przechodzi przez sferę objętą wiązką anteny sektorowej (od 7 – 15 st. w płaszczyźnie pionowej i 65-120 st. w płaszczyźnie poziomej) i posługując przykładem snopów promieni pochodzących z dwóch latarek skierowanych na ten sam obszar wskazuje, że efekt oświetlenia wybranego obszaru będzie znacznie większy od oświetlenia każdej z tych latarek. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższych uwag i przenosząc je na materiał tej sprawy (jak wynika z akt k- 151) zauważa, że jeżeli radiolinie o kącie pochylenia 0 stopni w stosunku do powierzchni ziemi na wysokości powyżej 30 m, umieszczone zostały pod antenami sektorowymi skierowanymi w kierunku powierzchni ziemi, to efekt kumulacji z promieniowaniem anteny sektorowej może wystąpić jedynie w obrębie wiązki promieniowania o szer. ok. 3 st. kątowych na wysokości ponad 30 m. Ze względu zaś na niewielką moc i równoległą do powierzchni ziemi emisję wiązki promieniowania radiolatarni efekt kumulacji nie może negatywnie oddziaływać poniżej podanej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę taki sposób kumulacji wyłącza emitowane przez radiolatarnie promieniowanie z potrzeby obliczania efektu kumulacyjnego, co przemawia za wcześniej przedstawionym poglądem, iż legislator wyłączył emisje promieniowania radiolinii z wymienionych wcześniej trzech rodzajów instalacji. Zauważyć też trzeba, że istnieją podstawy aby uznać, że parametry techniczne radiolinii w dużej mierze są nieporównywalne z parametrami anten sektorowych ze względu na wielokrotnie wyższą częstotliwość emitowanego promieniowania (liczonego w GHz), niskiej zazwyczaj mocy promieniowania (w przypadku tej sprawy 87,1 W) i wreszcie ze względu na specyfikę połączenia punkt-punkt, charakteryzującą się wąską wiązką promieniowania prowadzoną równolegle do powierzchni ziemi, inaczej zatem niż w przypadku promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez rozsiewające promieniowanie anteny sektorowe. Również ze względu na zerowy kąt pochylenia (inaczej niż w antenach sektorowych skierowanych pod kątem 6-7 stopni w kierunku powierzchni ziemi) trudno dopatrzyć się cech pozwalających na porównywanie wartości i cech promieniowania radiolinii w stosunku do promieniowania anten sektorowych. Zważyć przy tym trzeba, że § 4 rozporządzenia odnosi się do parametrów tego samego rodzaju, czego jednak Sąd Wojewódzki, przyjmując konieczność oceny negatywnego oddziaływania emisji całego przedsięwzięcia, w tym wpływu radiolinii, nie wykazał, skoro analizy ich charakterystyki działania w ogóle nie przeprowadził. Uwzględniając to co powiedziano wyżej i odnosząc się do treści § 4 rozporządzenia należało uznać, że rozpatrywany zarzut kasacyjny ma usprawiedliwioną podstawę w takim zakresie w jakim dotyczy nierozważenia przez Sąd Wojewódzki potrzeby uwzględnienia promieniowania radiolinii w całości przedsięwzięcia. Przyznać też trzeba rację stronie skarżącej kasacyjnie, że w rozporządzaniu z 2004 r. mowa jest o przeprowadzaniu oceny promieniowania każdej z anten. Jednakże właśnie ze względu na treść § 4 tego rozporządzenia nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jest to jedyna podstawa zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, emitujących pola elektromagnetyczne, do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli bowiem, jak to podano w piśmie Stowarzyszenia, umieszcza się anteny sektorowe pracujące na tych samych azymutach, to zawsze należy zbadać czy nie zachodzi zjawisko kumulowania się promieniowania, gdyż wartości mocy anten są tu porównywalne i mogą wpływać na wyższą łączną wartość promieniowania, niż w przypadku anteny pojedynczej, a zatem mogą wpływać na inną kwalifikację zakresu szkodliwego promieniowania, a tym samym udział stron postępowania. Z tych też względów nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 4 rozporządzenia. Na marginesie można też dodać, że z przytoczonego przez Stowarzyszenie pisma procesowego nie wynika, aby ukształtowała się linia orzecznicza opowiadająca się za uwzględnieniu efektu kumulacyjnego radiolatarni. Lektura uzasadnień przytoczonych w piśmie Stowarzyszenia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do następujących konstatacji. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II OSK 120/13 powodem uchylenia wyroku sądu I instancji było to, iż nie dokonano analizy oddziaływania anten radioliniowych usytuowanych na wysokości m. in. 38,0 m. n.p.t. NSA dodał, iż wynik tej analizy spowoduje konieczność odniesienia się do regulacji zawartej w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. z uwzględnieniem, iż zawarta w § 4 rozporządzenia dyspozycja nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale dotyczy ona tych parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. W wyroku tym nie przesądzono zatem, czy promieniowanie radiolinii należy uwzględniać w ramach dyspozycji § 4 rozporządzenia, a jedynie to, iż Sąd nie ustosunkował się do ww. kwestii. W wyroku sygn. akt II OSK 1306/11, istotnie wyrażono pogląd, który przyjął też Sąd Wojewódzki w obecnie rozpatrywanej sprawie, jednakże zauważyć trzeba, że jak wynika z opisu rozpatrywanej w tamtej sprawie radiolinii typu RLA 38-06 podano jej moc w niespotykanej wysokości, tj. 2692 W. Rozważania NSA w omawianej sprawie dotyczyły zatem określonej mocy urządzenia, które w rozpatrywanej obecnie sprawie nie występuje. W wyroku sygn. akt II OSK 1695/10 NSA rozważał jedynie, czy nie zachodzi konieczność zsumowania emisji poszczególnych anten sektorowych, a nie radiolinii, wskazując wyraźnie że przepis § 2 ust. 1 pkt 7 powoływanego rozporządzenia wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii. Wyroku sygn. akt II OSK 2289/11 nie ma w powołanej bazie orzeczniczej NSA, natomiast w innych przywołanych wyrokach NSA sygn. akt II OSK: 1849/11, 1485/10, 1144/11 i 1145/11 nie ma żadnych rozważań na temat efektu kumulacyjnego radiolinii. Nie można zatem uznać przywołanych wyroków za miarodajne dla rozpatrywanej sprawy. Z niewiadomych też przyczyn Stowarzyszenie, przedstawiając w piśmie procesowym wywody dotyczące właściwości kumulacji promieniowania pochodzącego z radiolinii popartą obrazowymi przykładami i mając wiedzę pozwalającą wręcz na ewentualne wyliczenie wartości skumulowanego promieniowania i wyrażenia oceny co do jego ewentualnego oddziaływania, zakończyło swoje rozważania na nietrafnych cytatach z wyroków NSA, zamiast stosownie do swojej misji wyrażonej w statucie podjąć próbę przedstawienia rzeczowego poglądu dotyczącego możliwego oddziaływania promieniowania radiolinii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn, uwzględniając wniosek strony skarżącej kasacyjnie, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu Wojewódzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie Składu Orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która wniosła skargę do Sądu Wojewódzkiego, który błędnie uchylił zaskarżoną decyzję. Uznać należało zatem, że obciążanie strony skutkami błędnego orzeczenia Sądu Wojewódzkiego nie byłoby słuszne, wobec czego należało zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a.