IV SA/Gl 196/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zatrudnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] w sprawie zatrudnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z powodu naruszenia prawa, tj. art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175. z późn. zm.). W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowego zarządzenia, organ nadzoru stwierdził, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który reguluje kwestie wymagań kwalifikacyjnych osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Wskazał, że z dokumentów będących w posiadaniu organu nadzoru wynika, że w chwili zatrudnienia na stanowisku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., Z. W. nie spełniał jednego z wymogów formalnych, tj. nie posiadał co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej. Organ nadzoru dodał, że z wyjaśnień Wójta Gminy wynika, że Z. W. ma doświadczenie z zakresu działalności opieki społecznej z uwagi na fakt, iż przez 15 lat pełnił funkcję Wójta Gminy M. i w zakresie obowiązków miał bezpośredni nadzór nad działalnością Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. W tym zakresie Wojewoda [...] wskazał, że pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Podkreślił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) – wykonując zadania gminy określone przepisami prawa z racji wykonywanej funkcji - ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. Natomiast zadania gminy m.in. z zakresu pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia są realizowane przez podmioty do tego powołane. Organ nadzoru podniósł, że w przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba będąca organem wykonawczym gminy, ma staż pracy we wszystkich obszarach będących w zakresie działania gminy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Wójt Gminy K. wniósł o jego uchylenie w całości. W zakresie zarzutu organu nadzoru, dotyczącego braku trzyletniego stażu pracy Z. W. w pomocy społecznej, skarżący podniósł, że wyżej wymieniony był Wójtem Gminy M. w latach 1995 – 2010. Następnie podkreślił, że Z. W. jako wójt, bezpośrednio nadzorował działalność ośrodka pomocy społecznej. Ponadto dodał, że przez okres do czasu utworzenia gminnego ośrodka pomocy społecznej jako odrębnej jednostki organizacyjnej, jako wójt kierował pracownikami pomocy społecznej jak częścią podległego mu urzędu gminy. W późniejszym okresie także nadzorował pracę ośrodka jako jednostki organizacyjnej gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Na rozprawie pełnomocnik organu nadzoru wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto w piśmie z dnia 16 maja 2013 r. wskazał, że w okresie od 10 listopada 1995 r. do 10 grudnia 2010 r., w którym Z. W. był Wójtem Gminy M. – decyzje z zakresu pomocy społecznej były podpisywane przez kierownika GOPS na podstawie uchwały Rady Gminy w M. z dnia [...] w sprawie upoważnienia kierownika GOPS do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonywania zadań własnych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] w sprawie zatrudnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z powodu naruszenia art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175. z późn. zm.). Podkreślić zatem należało, że zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane spełnić łącznie następujące kryteria: posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Według art. 122 ust. 2 tej ustawy, powyższe wymogi nie dotyczą tylko osób kierujących placówkami rodzinnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/09). Natomiast według art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest; regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. W związku z powyższym, stwierdzić należało, że – jak podkreślił w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane, jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonując zadania gminy określone przepisami prawa, z racji wykonywanej funkcji ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. Natomiast zadania gminy m. in. z pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia, realizowane są przez podmioty (jednostki organizacyjne) do tego powołane. W przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba będąca organem wykonawczym gminy posiada staż pracy we wszystkich obszarach, będących w zakresie działania gminy, ustanowionymi przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/09). W podsumowaniu podkreślenia zatem wymagało, że w ramach oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione kryteria określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest odróżnienie wykonywania pracy w pomocy społecznej od wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, powierzonych przez ustawę osobie pełniącej określoną funkcję. Jak bowiem stwierdził Sąd w przytoczonym wyżej wyroku - świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych czynności związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty niezaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Nie ulega zatem kwestii, że – jak wskazał w skardze Wójt Gminy K. – Z. W. będąc Wójtem Gminy M., bezpośrednio nadzorował działalność ośrodka pomocy społecznej i do czasu utworzenia gminnego ośrodka pomocy społecznej jako odrębnej jednostki organizacyjnej, jako wójt kierował pracownikami pomocy społecznej jak częścią podległego mu urzędu gminy. Z dołączonego do skargi zaświadczenia kierownika GOPS w M. z dnia 11 kwietnia 2012 r. wynika również, że do dnia 31 stycznia 1999 r. pracownik księgowości Urzędu Gminy M., jak i Z. W. podpisywali dyspozycje na wszystkich rachunkach bankowych GOPS, jak również zatwierdzali dyspozycje do wypłaty, sprawując bezpośredni nadzór nad jego działalnością i gospodarką finansową. Jednakże – jak wynika z pisma pełnomocnika organu nadzoru z dnia 16 maja 2013 r. Z. W. – będąc Wójtem Gminy M. – w okresie od 10 listopada 1995 r. do 10 grudnia 2010 r. nie podpisywał decyzji z zakresu pomocy społecznej, a decyzje te były w tym okresie podpisywane przez kierownika GOPS na podstawie uchwały Rady Gminy w M. z dnia [...] w sprawie upoważnienia kierownika GOPS do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonywania zadań własnych gminy. W związku z tym podkreślenia wymagało, że Z. W., pełniąc funkcję wójta, niewątpliwie realizował zadania gminy określone przepisami prawa - również z zakresu pomocy społecznej, jednakże nie oznacza to, że wykonywał pracę w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Wobec tego stwierdzić należało, że Zarządzenie z dnia [...] o zatrudnieniu go na stanowisku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – należało oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność wymienionego Zarządzenia Wójta Gminy K.