I OSK 1182/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2351/11 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz G. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2351/11, oddalił skargę G. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie, po rozpoznaniu wniosku G. K. z dnia 5 lipca 2010 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., umorzył postępowanie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., umorzył postępowanie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że G. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 28 lutego 2009 r., a uprawnienie do emerytury wojskowej nabył od dnia 1 marca 2009 r. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.; dalej: ustawa o zakwaterowaniu), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługiwała żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej. Przepis ten odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, co uzasadnia stosowanie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a więc jest to sprawa cywilna, a nie administracyjna. Podkreślono, że G. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 28 lutego 2009 r. i z tym dniem nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, a więc jego sprawa powinna być rozpatrywana zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Uznano więc, że wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. G., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożono po dniu 1 lipca 2010 r., a więc pod rządami ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 28, poz. 143). Nowelizacja ta dokonała zmian w sposobie przyznawania tego świadczenia – zamiast zawierania umowy cywilnoprawnej, sprawa ta jest rozstrzygana w trybie administracyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że data złożenia wniosku nie decydowała o trybie załatwienia sprawy, a więc słusznie umorzono postępowanie administracyjne. Zastosowanie wobec żołnierza, zwolnionego ze służby na ponad rok przed wejściem w życie nowych przepisów ustawy o zakwaterowaniu byłoby działaniem prawa wstecz. Odprawa mieszkaniowa, w kształcie wynikającym ze znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu, przysługuje żołnierzom, którzy w dacie wejścia w życie tej nowelizacji znajdowali się w fazie zwalniania, tj. w okresie między otrzymaniem decyzji o zwolnieniu a rozwiązaniem stosunku służby. Skarżący nabył uprawnienie do odprawy mieszkaniowej przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., tym samym nabył roszczenie o zawarcie umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, ale nie nabył prawa do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Postępowanie było więc bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną wniósł G. K., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy jego przedmiot nie istnieje lub znika w trakcie postępowania. Tymczasem w sprawie takie zjawisko nie wystąpiło. • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 i § 3 i z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie sporna jest przede wszystkim kwestia zastosowania wobec żołnierza zawodowego, który prawo do odprawy mieszkaniowej nabył na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.; dalej: ustawa o zakwaterowaniu), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., ale złożył wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej w dniu 5 lipca 2010 r., tj. już po wejściu w życie z dniem 1 lipca 2010 r. przepisów nowelizujących ustawę o zakwaterowaniu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 28, poz. 143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy należy wskazać moment, w którym następuje "wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej". Podnieść należy, że sprawy dotyczące odprawy mieszkaniowej mają charakter spraw administracyjnych, a zatem stosuje się do nich reguły wyznaczone przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.). Data wszczęcia postępowania administracyjnego jest precyzyjnie określona w art. 61 K.p.a. – w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest z urzędu, datą wszczęcia postępowania jest data zawiadomienia strony o pierwszej czynności wykonywanej wobec niej, natomiast w sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek, datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi administracji. Wszczęcie postępowania ma więc charakter procesowy – jest to moment, w którym strona dowiedziała się o czynnościach dokonywanych wobec niej przez organ administracji publicznej lub organowi doręczono żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego. Od daty wszczęcia postępowania należy odróżnić datę powstania uprawnień lub obowiązków. Data powstania uprawnień jest określona w przepisach prawa administracyjnego materialnego – jest to dzień, w którym nastąpiło zdarzenie prawne lub faktyczne, od którego ziszczenia się zależy przyznanie stronie określonego uprawnienia lub obciążenie jej konkretnym obowiązkiem. W ustawie o zakwaterowaniu przewidziano prawo żołnierzy zawodowych do otrzymania odprawy mieszkaniowej. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10 wskazano, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to więc obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa. Odprawa jest zatem świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty faktu utraty dotychczasowej kwatery stałej. Z treści art. 47 ust. 1 i ust. 2 wynika, że prawo do odprawy mieszkaniowej powstaje z chwilą, gdy żołnierz zawodowy został zwolniony ze służby oraz utracił prawo do zamieszkiwania w kwaterze stałej. Data powstania uprawnienia do odprawy mieszkaniowej nie jest jednak tożsama z datą wszczęcia postępowania o wypłatę odprawy. Zgodnie z art. 47 ust 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. oraz załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz.U. nr 116, poz. 775) postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej było i jest wszczynane na wniosek uprawnionego zwolnionego ze służby żołnierza zawodowego, który ma obowiązek we wniosku o wypłatę odprawy przedstawić dokumenty poświadczające jego prawo do świadczenia oraz określające jego wielkość. Postępowanie w sprawie wypłaty odprawy jest zatem wszczynane na wniosek, a datą wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., data złożenia wniosku przez uprawnionego byłego żołnierza zawodowego. W sytuacji, gdy wniosek został złożony przed dniem 1 lipca 2010 r. to zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, należy stosować przepisy dotychczasowe, natomiast, gdy wniosek o wypłatę odprawy został złożony po dniu 1 lipca 2001 r. wówczas, niezależnie od daty powstania uprawnienia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podkreślić należy, że WSA w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawę, powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania dotyczące interpretacji art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, oceniając prawidłowość decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.