III SA/Kr 1656/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Grażyna Danielec (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. B. działającej w imieniu małoletniego syna K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...] 2012 r. ([...]) na podstawie art. 2 pkt 7 lit a, art. 10 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2011 r., nr 205, poz. 1212), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 123 poz. 836 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa w zw. z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, po rozpatrzeniu z urzędu sprawy nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na podstawie wniosku z dnia 25 sierpnia 2009 r. złożonego przez J. B. – przedstawiciela ustawowego K. B., Prezydent Miasta w pkt 1) określił jako nienależnie pobrane świadczenie wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. w wysokości 2.400 zł w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. wraz z odsetkami, w pkt 2) zobowiązał J. B. do zwrotu kwoty 3123,44 (zobowiązanie główne z odsetkami od dnia 9 sierpnia 2012 r.) wraz z odsetkami w wysokości jak za zobowiązania ustawowe od kwoty 2.400 zł liczonymi od dnia 10 sierpnia 2012 r. do dnia zapłaty. Organ I instancji podał co następuje: Decyzją z dnia [...] 2009 r. ([...]) przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla K. B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. przysługujące do wysokości świadczeń alimentacyjnych, nie więcej jednak niż kwota, określona w art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W dniu 29 grudnia 2011 r. przedstawiciel ustawowy K. B. – J. B. przedłożyła Protokół Sądu Rejonowego z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że podczas rozprawy zawarta została ugoda, zgodnie z którą począwszy od 18 lutego 2008 r. została zmniejszona wysokość zasądzonych świadczeń alimentacyjnych na rzecz K. B. z kwoty 600,00 zł na kwotę 300,00 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nienależnie pobrane świadczenie - oznacza to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, przy czym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500,00 zł. (art. 10 tej ustawy). Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu (por. art. 23 ust 1 i 7 oraz art. 29 ust 2 ustawy). Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Mając na uwadze powyższe, J. B. jako przedstawiciel ustawowy K. B. jest obowiązana do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które otrzymywała w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. w kwocie wyższej niż kwota zasądzonych alimentów za ten okres. Na podstawie art. 2 ust. 7 lit. a oraz art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. w wysokości 200,00 zł (różnica między kwotą świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją z dnia [...] 2009 r., a kwotą alimentów zasądzonych zgodnie z Protokołem Sądu Rejonowego z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygnatura akt [...]) należało określić jako nienależnie pobrane oraz zobowiązać J. B. do ich zwrotu. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez J. B., decyzją z dnia 21 września 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 2 pkt 7 lit .a, art. 10 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym w części dotyczącej "należnych odsetek", a w pozostałym zakresie, tj. w przedmiocie określenia jako nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego na podstawie decyzji nr znak: [...] z [...] 2009 r. w wysokości 2400 zł w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r.- utrzymało w mocy decyzję organu l instancji oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie drugim w całości i zobowiązało stronę do zwrotu kwoty 2400 zł tytułem nienależnie pobranego świadczenia ustalonego punkcie pierwszym. Organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżąca w okresie objętym zaskarżoną decyzją tj. od 1 października 2009 r. do września 2010 r. otrzymywała alimenty z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł., podczas gdy ugodą z dnia 4 sierpnia 2011 kwota ta została zmniejszona do wysokości 300,00 zł, to uznać należało, iż kwota 200,00 zł będąca różnicą pomiędzy kwotą alimentów otrzymywanych, a kwotą alimentów ustalonych w drodze ugody jest kwotą świadczenia nienależnie pobranego. Organ powołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r. II SA/Po 477/2010, wedle którego ustawodawca przyjął zasadę, w myśl której zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonywane są - od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana - wysokości zasądzonych alimentów (art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Co do zasady więc ustawodawca wyklucza możliwość uznania za świadczenie nienależnie pobrane, świadczenia alimentacyjnego wypłaconego w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów. Obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustawodawca nakłada - wyłącznie - na osoby, które otrzymały świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty w okresie - od dnia zmiany wysokości - zasądzonych alimentów - do dnia wpływu tytułu wykonawczego - do komornika sądowego (ust. 2). Wedle organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jednakże w sposób nieprawidłowy nakazał jego zwrot wraz z należnymi odsetkami, co stanowi naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy. Dlatego też zmieniono zaskarżoną decyzję, uznając za nienależnie pobrane świadczenie w wysokości 2400,00 zł i nakazując zwrot tego świadczenia w tejże kwocie. Argumenty skarżącej podnoszone w dowołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nietrafne, albowiem przedmiotem badania w niniejszej sprawie były kwestie dotyczące nienależnie pobranego świadczenia, nie zaś kwestie dotyczące zmiany decyzji przyznającej świadczenia. Na powyższe rozstrzygnięcie J. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie: art. 7 kpa poprzez błędne określenie daty, od której świadczenia alimentacyjne na rzecz uprawnionego należy uznać na nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi; art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie dlaczego organ uznając datę zawarcia ugody z 4 sierpnia 2011 r. za okoliczność, od wystąpienia której świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane uznał, że wywołuje ona skutki nie tylko na przyszłość, ale również z datą wsteczną; art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez uznanie, że organ może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego z mocą wsteczną; art. 29 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ustalenie obowiązku zwrotu świadczeń przez skarżącego od dnia 1 października 2008 r.; art. 2 pkt 7 lit a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez uznanie, że świadczenie pobrane przez skarżącą w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. należy uznać za "świadczenie nienależnie pobrane". Wskazała skarżąca, że w/w naruszenie art. 8 i 107 §3 kpa uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów podniosła, że jest ona sprzeczna z dominującą linią orzecznictwa, a nadto weryfikacja świadczenia może odnosić skutek jedynie na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1662/11). Co się zaś tyczy naruszenia art. 29 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów J. B. podała, że organ administracji błędnie ustalił dzień, od którego powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Dniem tym bowiem powinien dzień zawarcia ugody czyli 4 sierpnia 2011 r., gdyż przez dzień zmiany, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć dzień wydania tytułu wykonawczego ustalającego zmienioną wysokość alimentów. Przepis ten nie obejmuje więc zmienionej wysokości alimentów z mocą wsteczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, II S.A./Bd /10). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 lit a ustawy o pomocy osobom uprawnionym podniosła, że w przedmiotowej sprawie co najwyżej można mówić o świadczeniu nienależnym w sensie obiektywnym pozbawionym podstawy prawnej, a nie o świadczeniu nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi. W związku z powyższym wedle skarżącej błędne jest stanowisko organu, polegające na przyjęciu, że datą od której należy uznać przedmiotowe świadczenie za nienależne i podlegające zwrotowi jest wskazana w ugodzie z dnia 4 sierpnia 2011 r. data obniżenia tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów zawartych w skardze. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, art. 10 ust 1, art. 23 art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) dalej zwaną ustawą, oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Decyzja ta zawiera jednak dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze - w przedmiocie uznanie wypłaconych świadczeń skarżącej za nienależnie pobrane, drugie to orzeczenie o zwrocie tych świadczeń. W ocenie Sądu nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co uznanie świadczenia za nienależnie pobranego. W myśl art. 23 ust. 1 w/w ustawy do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Zatem dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli w jednej decyzji jak uczyniły to organy orzekające w niniejszej sprawie. Stanowisko takie zawarte jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wyrażone m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.07.2010 r. I OSK 619/10, LEX nr 694690 i z 22.07.2010 r. I OSK 620/10, LEX nr 694359, czy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych np. w Krakowie z dnia 21.03.2012 r. III SA/Kr 567/11, LEX nr 1139259 i w Szczecinie z dnia 13.01.2011 r. II SA/Sz 644/10, LEX nr 754874. W świetle tych orzeczeń równoczesne orzekanie jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o obowiązku jego zwrotu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela. Należy bowiem zauważyć, że nie bez przyczyny na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na błędne utożsamianie tego pojęcia z pojęciem "nienależnego świadczenia". Jakkolwiek "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, to "świadczeniem nienależnie pobranym" jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyrok WSA w Gliwicach z 26.01.2010 r., sygn. IV SA/Gl 398/09). Co się zaś tyczy argumentów podniesionych w skardze odnośnie utraty praw nabytych oraz nie działania prawa wstecz, to należy uznać je za chybione. Nie mają miejsca one w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem zupełnie innego kontekstu faktycznego. Należy zauważy, że bez zgody strony można zmieniać na jej niekorzyść decyzję, z której czerpie ona prawa nabyte, tylko w przypadku, gdy przepis prawny wprost tak stanowi. W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest art. 24 ust. 1, a przepis ten stanowi o dopuszczalności zmiany decyzji na niekorzyść strony w przypadku zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej rodziny osoby uprawnionej do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zatem, skoro w sprawie wydawano orzeczenie na podstawie ustawy, która dopuszcza zmianę decyzji, a w trakcie wypłacania świadczenia ustawa nie uległa zmianie, a więc stan prawny nie zmienił się, to nie można mówić o działaniu prawa wstecz, czy też utracie praw nabytych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny wziąć pod rozwagę powyższe motywy rozstrzygnięcia Sądu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nadto na podstawie art. 152 ppsa stwierdził, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.